浅析旅游投资项目的政策性支持

    2009年12月1日，国务院提出:要把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。旅游业是综合带动性很强的朝阳产业，要完成旅游业成为国民经济支柱产业的战略任务，政府的政策性支持是必不可少的。
    旅游业由于存在投资回收期长，项目情况复杂，存在一定的投资风险，长期面临投融资困难的发展瓶颈。旅游项目企业投融资和政府招商的过程中，遇到的最普遍的问题之一就是，大部分企业和政府融资视野不宽，往往更多的关注银行贷款或者私募融资等形式，而对政府支持性资金明显缺乏了解。im电竞官网在做项目的过程中，也发现有很多企业甚至包括有些政府部门对政策性资金均缺乏足够的了解和认识。
    鉴于以上原因，我们认为，在清晰认识旅游投资项目特点、我们旅游投资的主要领域和资金来源的基础上，深入了解我国对于旅游业的政策性支持是十分必要的。了解与旅游相关的政策性文件与政策支持，及各类型政策性资金的申请条件和申请流程等，对于地方政府和旅游企业解决旅游项目投融资具有重大意义。
    一、旅游投资项目的特点
    旅游投资项目，作为旅游投资的客体或投资对象，是投资项目的一种特殊形式。投资旅游，与投资工业、能源、高科技、房地产等有很大的区别，这是由旅游产业和旅游产品的特殊性决定的。总体来看，旅游投资项目呈现以下六大特征：
    （一）高投入与持续回报的投入产出特征
    旅游投资的门槛在不断提高，主要是由于进入性投资的加大，竞争加剧及竞争环境的国际化。首先，容易开发的景区基本被开发了，而一些资源独特的项目，通常在交通不便的偏远地区，可进入性差，前期必须进行大规模的交通道路投资，大大提高了进入性的门槛。投资一项休闲游乐项目情况也类似，由于大量的游乐、娱乐、休闲项目在各个大城市的周围已经很多，如果没有独特性，没有规模，没有完善的配套设施，就很难打开市场。这就大大提升了项目的进入门槛。其次，旅游是一个持续回报的长效投资产业，因此，对于旅游项目而言，高额度的资本投入，并不能产生快速的回收。这对于中国的民营资本来说，非常难于接受，因为他们已经适应了快速投资，快速回收的短平快投资理念。
    因此，为了尽量缩小这种高投入和慢回报的矛盾，业界开始注重旅游整个投资中间强调的杠杆运作方法，试图用几千万资金去搬动几个亿的杠杆。在旅游营运策划中，业界提出了“五重杠杆运作模式”，包括政策杠杆、规划杠杆、营销杠杆、土地杠杆、融资杠杆。运用杠杆，旅游项目投资可以尽可能实现低投入高回报的效果。
    （二）旅游产业链整合与旅游投资带动性强
    在泛旅游时代，旅游项目投资，已经脱离单一项目投资的时代，越来越多的投资商，着眼于区域整体投资，力求整合旅游产业链，整合多元产业，寻求综合收益的最大化。这是旅游投资发展的趋势，也正成为旅游投资的特征。
    旅游投资对其它行业有极强的带动作用，根据世界旅游组织测算，直接投入旅游消费部门的有食、住、行、游、购、娱等六大类部门，间接涉及旅游梢费部门的有金融、保险、农业、印刷、医疗、通讯等58类部门。
    （三）旅游资源的资本化流通存在法律制约
    旅游资本，最基本的是自然资源与历史文化资源。但是，这些好资源，已经由风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、国家地质公园及文物保护单位等模式，全部纳进了国家的法律保护，资产归国家所有。而且在法律上，风景名胜资源和文物保护单位的经营权，是不可转让的。因此，旅游资源中最重要的资源，不能进进市场流通。我们称之为旅游产业投资的"资源限制"。
    如果没有将这些自然资源与历史文化资源资本流通化，银行的抵押贷款等行为就没有法律依据。而作为资本投资、作为入股的依据就没有法律依据。作为一个产业而言，最基本的资本确认都缺少法律依据，这个产业就是法律投资环境不健全。 这就造成企业上市的障碍、旅游企业与民营资金合作的障碍。在市场趋势下，应该对经营权放开流通，使之成为旅游资本，实现资本应有的效应。
    （四）对环境的高度依赖性
    旅游投资项目紧紧依托于经济环境、社会环境和生态环境，具有依托性强的特点。同时，旅游投资项目要兼顾经济效益、社会效益和生态效益。
    1.旅游投资项目受经济环境影响
    经济环境的优劣决定着旅游投资的可行性，国家和区域的经济发展状况、财政收入、物价水平、居民生活水平等都是影响旅游投资的重要因素。这种影响主要包括两方面：首先，受旅游市场影响，即受旅游资源市场和旅游客源市场的双重影响；其次，受旅游产业影响，饭店业、交通业和旅行社业三大旅游产业相互依赖、相辅相成、共损共荣。
    2.旅游投资项目受社会环境影响
    旅游投资项目受社会环境依托是指受旅游政策、旅游法规、文化氛围以及和平稳定的环境影响。国家是否对旅游实施倾斜政策，旅游法律法规是否健全，社会对传统文化和民族文化的态度，国家的国防安全态势和公民的教育程度等也是影响旅游投资的重要因素。
    3.旅游投资项目受生态环境影响
    旅游投资项目受生态环境依托，主要是指受地理位置、资源分布状况的影响和环境污染状况等。
    （五）旅游投资项目具有扶贫效应
    旅游业是劳动密集型产业，它的发展需要宾馆、旅行社、交通、邮政、电力、购物等配套设施为其服务，需要大量的相关从业人员，为社会创造了大量的就业机会。因此，通过旅游投资项目实施旅游扶贫政策，能带来普遍的、巨大的综合性社会效益。旅游扶贫，为我国经济欠发达地区的发展和农民群众的脱贫致富开辟了新途径。据不同地区的统计，旅游扶贫对相关产业的带动作用可以达到1:9、1:10，甚至1:20。
    （六）旅游投资项目的风险性和不确定性较高
    旅游投资项目存在一定风险性和不确定性。旅游产品给游客是一种感受与体验，满足游客抽象、复杂而微妙的身心需求。旅游投资中，许多项目取得了成功，经济效益、社会效益、环境效益显著，但也有不少旅游项目投资失败，损失巨大。旅游投资项目失败的原因主要有：一是旅游市场需求的日益多变和市场竞争的日趋激烈；二是旅游活动存在距离阻抗、重复消费低；三是旅游业本身具有很强的依赖性、关联性、敏感性和脆弱性，使得旅游项目投资的风险性很大。另外，由于旅游投资的主观决策与投资实际情况存在一定的差距，不能达到预期的投资效果，从而导致旅游投资的风险性。
    二、旅游投资的主要领域和资金来源
    （一）旅游投资的主要领域
    根据《国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》，鼓励投资旅游交通等基础设施建设、重大旅游度假项目和专项旅游项目建设、大型旅游资源综合开发项目建设、旅游信息服务系统开发。下图是我国“十五”和“十一五”期间投资资金流向对比。

图1“十五”和“十一五”期间投资资金流向对比

    目前，我们需要格外关注以下领域存在的投资机会。
    1.景区开发建设
    实现建设世界旅游强国的目标，必须开发一系列的一流旅游产品，开发我国丰富的旅游资源已经成为旅游业发展的重点。景区的投资开发须按照经政府主管部门批准的旅游区建设规划，由开发商对旅游区建设、经营、招商事宜进行统一管理，并对执行效果负责。
    2.专项旅游产品开发
    专项旅游产品开发包括商务会展旅游、温泉度假、滑雪旅游、草原旅游以及漂流旅游等一批休闲娱乐产品等。此外，沙漠旅游、探险旅游、登山旅游以及游船旅游等特殊产品，也是具有良好成长性的投资机会。这些项目可以积极借鉴国外的先进技术、设计策划和管理经验。
    3.配套的服务设施
    包括旅游特色餐饮、旅游酒店宾馆、旅游演出、康体养生、旅游纪念品开发等。尤其是酒店业，作为旅游行业中最早开放、发展的领域，部分地区和细分市场已呈现过量供给的状况，竞争程度加剧。
    多年来，国内旅游投资主要集中于饭店领域，但目前来看，这一领域基本饱和，但还有两方面可进行结构性的调整：一、西部地区的住宿设施还比较薄弱，有待升级，部分地区需新建；二是度假饭店等专项主题式饭店建设。
    4.人造旅游景观
    作为人工景观，创意是项目成功的第一要素。项目现金流量差异性大:多数项目在开业阶段现金流量较大，并于1-2年快速达到顶峰，而后进入衰退期，但衰退至一定程度后，又进入较长的稳定期。人造旅游景观所拥有的知识产权具有一定的垄断性，但本身不具备垄断性质，政策风险较小，市场化程度和政策透明度较高。
    5.旅游商品的研发和生产
    经过多年的积累，市场已经出现了旅游制造业等新的旅游投资领域，主要涉及旅游商品的研发和生产。据介绍，在旅游发达国家，旅游商品的收入已占旅游总收入的40%至60%，我们还存在较大差距，我国旅游商品的前景是非常广阔的。
    6.旅游新业态项目
    近年来，随着我国旅游个性化趋势的增强，出现了一些有别于传统旅游模式的新业态。比如高尔夫旅游、自驾车旅游、游艇旅游、邮轮旅游等。这些新业态将是我国旅游业发展水平提高的标志。它们的出现也对相关旅游装备制造和场地设施建设提出了新的要求，是未来旅游投资的重要方向。
    7.旅游智业
    旅游智业也已经成为颇具投资价值和潜力的投资机会。
    （二）旅游项目资金来源
    从改革开放至今，旅游业已经吸引了越来越多的眼球，中国旅游业积极实施“国家、地方、部门、集体、个体一起上，自力更生和利用外资一起上”的方针，吸引了各方面的社会投资，实现了旅游业的巨大飞跃。现阶段旅游投资的来源主要包括政府投资、民间投资、外商投资等。
    1.政府投资
    政府投资以中央政府或地方政府作为投资主体，运用国际或地方财政资金为主要来源而进行投资。政府对旅游开发的投资有利于加快旅游开发的进程，引导投资商投资，消除开发商投资获利的一些不利因素。政府投资资金来源主要有财政拨款的专项资金、国债资金、影响旅游发展的其他专项资金、地方财政自筹资金等。
    政府投资的主要领域包括：基础设施建设的投资、旅游人力资源开发的投资、旅游市场拓展的投资等。
    2.民间投资
    民间投资是指我国境内各种非国有经济主体的投资，包括集体经济投资、乡镇企业投资、私营经济投资和个人投资等。民间投资具有很大的潜力，社会投资规模也在不断增大。据中国国家旅游局规划财务司提供的最新数据，2011年，中国旅游项目投资总额累计达到2.67万亿元，当年实际完成投资2064.26亿元。从投资主体结构看，民营企业投资占39%，超过政府投资、国有企业投资之和。
    民间投资受资金的限制，往往更多的是投资低层次旅游区、酒店(或小型旅社、客栈)、旅行社等。
    3.外商投资
    我国经济发展的实践证明，外商投资对国民经济快速增长有重要贡献，外商投资企业成为我国增长最快的税源之一。利用外资主要是指外国银行信贷、外国政府信贷、发行国际债券、国际金融机构信贷以及外国企业直接投资。
    外商投资的主要领域有宾馆饭店、旅游区、文化娱乐业等。
    旅游投资资金的筹集，可以通过多种途径进行实现，例如金融部门贷款、多渠道筹集旅游发展基金、组建全国或地区旅游信托投资公司、设立旅游投资担保公司、简历旅游产业投资基金等。
    下图是我国“十五”和“十一五”期间旅游投资结构来源对比分析，从图中可以看到，企业在我国旅游投资中所占62%（国有企业占9%, 股份制企业占25%,其他企业占28%），并有增长的趋势；其次是政府的资金投入、银行贷款和外资的投入。

图2 “十五”和“十一五”期间旅游投资结构来源对比

    三、旅游投资项目的政策性支持
    国务院早在1998年就将旅游业确定为国民经济新的增长点，将旅游业作为第三产业的龙头。根据国际惯例，某项产业产值占国内生产总值比重达到8%，可以被认为已经成为国民经济的支柱产业。在国民经济发展中的重要地位为旅游业的发展创造了重大机遇。由于旅游投资不但是增加有效供给、满足持续增长旅游消费需求的前提，而且是引领和刺激旅游消费，推动旅游业发展的引擎，中央及地方政府进一步向旅游行业倾斜，从而使其拥有宽松的政策环境，投资旅游业必将对社会资金产生极大的引导和拉动作用。
    市场经济条件下，政府对于旅游开发投资主要体现宏观调控和投资引导功能，具体体现在两方面：一是发挥政策引导作用，制定旅游发展旅游投资政策，对不同的旅游项目的开发以鼓励、限制或禁止；通过旅游规划的编制和实施对不同旅游项目的开发进行控制等。二是政府利用财政手段，加大资金投入，设立各种政策性资金，用于旅游基础设施和重点项目等方面的投资。
    本期专题中，我们将重点围绕旅游发展的政策性引导和旅游的政策性资金获取两方面内容，分别进行研究探讨，分为《政策支持是旅游业发展的源动力》和《“掀起”政策性资金获取的“盖头”来》两篇进行详细、深入的分析。
    （一）政策支持与引导是旅游业平稳发展的保障
    完善的制度是中国旅游业持续快速发展的保证和重要动力。旅游政策指导并服务于旅游业发展的全过程，同时也是衡量旅游事业取得成效的尺度。旅游开发投资的政策支持，主要有以下一些：土地政策的优惠、税收政策的优惠、外汇兑换的政策、相应金融政策的支持、必要的财政支持政策、投资限制政策、投资开发保护政策等。
    政府的旅游政策性支持与引导主要体现在以下方面：
    1.从宏观政策上给予鼓励支持，提供一个良好的大环境
    宏观的政策引导，往往是旅游业发展的风向标。2009年12月1日，国务院颁布了《关于加快发展旅游业的意见》(以下简称《意见》)。《意见》中提出:旅游业是战略性产业，把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。《意见》的出台，让人们看到了国家在经济结构调整背景下，为扩大就业、刺激国内消费，大力发展旅游业的决心。《意见》在保障措施中，第“十八”和“十九”点提到要加大政府投入和加大金融支持，并进行了具体说明。
    2.为旅游投资提供一个良好的投资环境
    投资环境直接影响投资的风险和经济效益，是投资者的关注中心，旅游项目投资尤其如此。中央及各地方政府对于旅游发展的政策支持，说明了我国政府从上到下对于旅游业发展的重视。各地方政府也努力创造一个良好的旅游投资环境，积极支持和鼓励对于旅游项目的投资开发，给予一定的政策优惠。同时，重视加强旅游基础设施建设，加大旅游形象宣传和市场促销等。例如，围绕《关于加快发展旅游业的意见》，出台了一些地方性旅游政策，如海南的免税政策（国务院出台《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》），以及桂林、大香格里拉等区域的旅游优惠政策。
    3.对旅游项目进行一定的经济鼓励
    国内外旅游项目成功开发的实践和经验表明，为了积极有效地吸引投资者开发旅游项目，除充分做好项目可行性论证等前期工作和具备良好的投资环境之外，还需要采取一定的经济激励措施。政府相关政策支持，可以降低或者消除投资者对于旅游项目投资风险的担忧。例如，通过贷款贴息、土地优惠、减免进口关税、从宽贷款等政策措施降低项目投资成本；通过减免经营与所得税收，允许加速折旧，降低水、电、电讯、交通等收费价格、免费提供信息咨询服务等政策措施，减少项目经营成本。
    4.加强了旅游业与相关产业的整合发展
    从近年来旅游业的发展实践看，走与相关产业整合、融合之路已是旅游发展大势。2009年，国务院《关于加快发展旅游业的意见》件中明确表示，要大力推进旅游与文化、体育、农业、工业、林业、商业、水利、地质、海洋、环保、气象等相关产业和行业的融合发展，培育新的旅游消费热点，丰富旅游文化内涵。
    另外，由于旅游资源的复杂性和特殊性，有很多景区往往旅游资源由其他部门管理，但是发展却是以旅游收入为主，并且存在多头管理的情况，尤其各相关部门对于对应的旅游资源会有一定的政策措施，对其开发进行相应的限制或引导，出台相应的优惠政策和资金投入政策，因此了解这些相关的政策，及对旅游投资的优惠政策，有助于旅游项目的投资招商。
    以水利风景区为例：自2000年以来，水利部陆续出台了《水利风景区管理办法》《水利风景区评价标准》《水利风景区发展纲要》《水利旅游项目管理办法》《水利旅游项目综合影响评价标准》《水利风景区规划编制导则》等一系列规章制度及技术标准。水利风景区也经历了从无到有，从小到大，逐渐趋向成熟，旅游收入也成了水利风景区的主要收入来源。为科学合理地开发利用和保护水利风景资源，水利部于2001年成立了“水利部水利风景区评审委员会”，2009年又成立了“水利部水利风景区建设与管理领导小组”。2011年，国务院出台了《关于加快水利改革发展的决定》，就建立水利投入稳定增长机制时指出：“加大公共财政对水利的投入”，“发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域”。
    （二）政策性资金是旅游投入的重要来源
    1.政策性资金的投入的必要性
    （1）我国旅游行业投资需求巨大
    随着我国旅游业的高速发展，旅游业已显示出向高品位、规模化以及精品化发展的趋势，为投资者们提供了一个实现资本良性扩张以及培育新的经济增长点的重要机遇。
     “十五”期间，我国实际完成旅游投资总额 6257.73 亿元，“十一五”期间，据不完全统计，我国旅游投资总额 17834.22 亿元。依照这个速度，我国旅游行业投资需求巨大。
    （2）政策性资金有助于打破旅游发展的瓶颈
    旅游投资存在很多瓶颈。利用政策性资金投资于加强旅游基础设施建设，对打破旅游发展的“瓶颈制约”、改善旅游环境、扩大旅游消费、增加有效需求、拉动社会投资起到较大的促进作用，对中国旅游业的当前和长远发展都具有重要意义。通过加强旅游基础设施建设，一批资源品位高、特色鲜明的旅游景区和旅游线路脱颖而出，同时景区环境和景区的综合接待能力都得到明显改善。
    2010年，国家发展改革委安排中央预算内投资15亿元，用于支持旅游基础设施建设项目建设。2011年国家安排中央预算内投资10亿元，用于支持旅游基础设施项目建设。
    2.政策性资金的主要类型
    政府支持性资金的特点是利息低，甚至免利息，偿还期限长，甚至不用偿还。但是要获得这些基金必须符合一定的政策条件。政府支持性资金主要包括以下几种类型：
    （1）旅游国债
    2000年，国家发展计划委员会首次将旅游列入国债项目，安排国债资金加强旅游基础设施建设，重点支持资源品位较高、发展潜力较大、所依托的主要交通干线建设已基本完成的国家级或省级旅游景区的项目。
    （2）旅游发展基金
    旅游发展基金属中央财政资金，纳入国家旅游局部门预算统一管理。旅游发展基金主要用于旅游宣传促销、行业规划发展研究、旅游开发项目补助等支出，少量用于弥补旅游事业经费的不足。
    （3）旅游发展专项资金
    旅游发展专项资金即政府部门为促进旅游发展，划拨一定资金专门用于完善旅游基础设施建设，改善旅游发展的基础条件。旅游发展专项资金分为国家级、省级、市级、县级等不同级别。另外交通、文物、林业、环保、经贸、水利等都有部门资金或专项资金，可直接或者间接的支持旅游开发项目。
    （4）政策性银行贷款
    政策性银行主要是指由政府创立或担保、以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、在特定的业务范围内、具有特殊的融资原则、不以盈利为目标的金融机构。一般来说，政策性银行贷款利率较低、期限较长，有特定的服务对象，其放贷支持的主要是商业性银行在初始阶段不愿意进入或涉及不到的领域。中国政策性银行包括国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。
    （5）国际金融组织和外国政府贷款
    国际金融组织和外国政府贷款能够提供低息的、长期的、大额的国外贷款资金适合于符合条件的大型旅游项目开发。我国已经有了比较完善的国际金融组织和外国政府贷款政策及管理办法，旅游开发企业可以充分利用各种国际金融组织和外国政府贷款资金。
    （6）扶贫资金
    国家扶贫资金是指中央为解决农村贫困人口温饱问题、支持贫困地区社会经济发展而专项安排的资金。包括支援经济不发达地区发展资金、“三西”农业建设专项补助资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金和扶贫专项贷款。
    四、旅游投资项目政策性支持研究意义
    据国家旅游局统计数据显示，2011年国内出游人数26.4亿人次，国内旅游收入19306亿元，旅游收入己占到GDP总量的4%以上。作为全球性的朝阳产业，旅游业是现在和未来长期的投资热点。但是旅游投资不足、投资不优的现象不仅影响了旅游业当前的投资收益，更制约了旅游业的长远发展。目前我国旅游项目在招商投资存在一定误区，对于综合环境改善方面重视不够。现阶段旅游投资已从原有的单纯政府投资，转为多元化投资主体。政府在旅游投融资中，起着重要作用，因此, 需要政府加以引导, 为投资商做好参谋和服务, 为民营经济搭建良好的基础设施和投资平台, 建立民营经济投资旅游的抗风险机制。
    另外，大部分企业和政府融资视野不宽，旅游投资资金筹措渠道少,对于政府政策性资金缺乏了解，有些甚至不了解政府设立的各项专项资金。对日益发达的资本市场也重视不够，我国尚未建立旅游专业投融资机构, 在利用政府间和国际金融机构的资金援助方面基本处于空白, 而世界著名旅游度假区的开发, 如坎昆和巴厘岛都利用了世界金融机构和国家间贷款。
    因此，我们进行旅游投资项目的政策性支持的研究是十分必要的，有着积极的实际意义。通过旅游投资项目政策性支持研究，一方面，帮助我们更清晰地了解政府对于旅游发展的政策情况，熟悉旅游业发展的政策环境，促进旅游业健康有序发展；另一方面，能够拓宽旅游投资项目的投融资渠道，为地方政府剖析政策性资金的类型和获取方法，了解我国政府的政策性资金的政策情况和申报条件、申报流程，有助于地方政府或者旅游企业申请政府政策性资金。

参考文献：
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