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发布时间：2015-07-30
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平遥古城，是国家历史文化名城，是世界文化遗产。古城位于山西省中部，太原盆地南缘，隶属晋中市，占地2.25平方公里，距省会太原90公里。平遥古城历史悠久，文物古迹鳞次栉比，旅游资源极其丰富，整座古城和古城外的双林寺、镇国寺被联合国教科文组织列入《世界文化遗产名录》。99处重点文物保护单位中，有27处列入世界文化遗产清单。平遥古城素有“中国古建筑的荟萃和宝库”之称，是中国最具代表性的“明清古城、晋商故里、票号圣地”。
一、平遥旅游业发展概况
1997年申报世界文化遗产成功之后，国家、省、市对平遥古城保护和旅游产业的发展给予了高度重视。2000年，山西省调整产业结构“1311”项目中，将平遥古城列入全省旅游业发展的十大景区之一。2003年，晋中市开始实施双百项目，平遥古城旅游业项目和平遥县城市基础设施建设项目连续两年被列入全市双百项目，总投资9.41亿元。2004年，山西省旅游产业工作会上，将平遥古城作为全省旅游产业重点支持发展的两大龙头之一。
平遥县委、政府充分认识到“古城存在的唯一性，古城保护的完整性，古城文化的厚重性，古城景点的多样性，古城内部的混合性”这一基本特征，积极借鉴国内外成功经验，坚持以人为本的施政观念和经营城市的发展观念，从解决发展过程中的体制、机制、资金、技术等方面问题入手，走出了一条“保护与开发并举，建设与管理并重”的路子，最终实现了文物保护、旅游发展、城市建设共赢的目标。在短短的几年间，平遥古城以其丰富多彩、古色古香的人文景观，成为国内外游人向往的旅游胜地，旅游产业有力地拉动了县城经济和社会各项事业的快速发展。如今的平遥古城已成为展示中国汉民族文化的大型博物馆，成为县域经济和社会持续发展的拉动力，成为山西省的旅游龙头。2005年，接待游客80余万人次，门票收入6500万元。2011年，130余万人，旅游门票收入超过1.45亿元。
二、平遥旅游发展的主要做法
（一）坚持保护为主的原则，全面夯实旅游发展的基础
平遥县在发展旅游产业的过程中，始终遵循“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”的原则，牢固竖立“保护文物就是对历史负责，对未来负责”的意识，坚持“保护文物就是发展旅游”的观念，全方位加强文物保护工作。
1、实施依法保护
1998年11月，山西省人大常会颁发了《平遥古城保护条例》，这是第一个针对文化名城和遗产保护的省级立法，这一条例成为古城保护的法律依据，也是制定县城建设规划、古城保护规划、旅游发展规划和古城保护管理制度的大纲。根据此条例，平遥先后出台了《平遥县城总体规划》、《平遥县历史文化名城保护规划》、《传统建筑和历史街区保护的若干规定》、《城市管理行政处罚权集中管理办法》以及安全管理方面的一系列方案和规章，促进了文物保护法制化进程。近几年来，根据这些规定，坚持“修旧如旧，以存其真”的原则，平遥先后对古城内主要街道两侧的房屋和重点文物保护单位实施了维修，拆除了不协调建筑，保护了古城完整的历史风貌。
2、实施古城内单位和人口搬迁工程
1998年以前，古城内近5万常驻人口，多数党政机关和企事业单位聚集在古城内，高密度人口给古城保护、城市管理及旅游发展造成障碍。为逐步解决这个问题，平遥县把搬迁工作作为头等大事来抓。1997年底，县委、政府、人大、政协率先迁出了古城，到2004的共带动80余个机关和企事业单位搬离古城，累计投入资金两亿多元，约两万余人外迁，古城内现存人口2.7万人。搬迁工程为古城保护、城市管理和旅游业的发展创造了宽松条件。
（二）坚持政府主导和市场运作并重的原则，大力推进旅游产业化发展
发展旅游产业是一项系统工程。在此进程中，平遥县委、政府在旅游市场建立与发展中担任主角的同时，积极运用市场经济法则，引导全社会支持和发展旅游，二者互为补充，相互促进，大大加快了古城旅游业的快速发展壮大。
1.文物景点开发和保护以政府为主导
平遥古城是个历史文化厚重的古城，是以文物古迹、历史文化为旅游资源的城市。在古城内，既是居住区、又是旅游区，是一个混合体，因此，古城旅游管理有其特殊性和复杂性，离开了政府的主导，开发和保护就无从谈起。近年来，县政府自身先后投入5000余万元巨资，并通过采取股份制、合作制形式又完成投资5000多万元，对部分重要文物保护单位进行维修和修复，使之成为古城的骨干景点。
2.历史街区开发吸引社会力量
平遥县政府从明清街国有房产经营权转让入手，探索政府指导下的社会化发展旅游产业的路子，通过政府出政策，定规划，利用社会力量实施了明清街的修复，形成了如今的旅游产业街。以此为契机，县政府采取经营权转让和产权拍卖两种方式，先后对古城内20余处古建筑产权和100余处古建筑经营权进行了公开拍卖。同时，按有关规定和规划，统一制定维修方案，并严格监督其维修和利用，这样，不仅解决了古城维修资金的不足，而且加快了旅游产业化发展。近几年来吸纳民间资金达3亿元，建成了特色购物、特色餐饮、特色住宿、特色娱乐等方面的6条旅游产业街，发展了400余辆旅游电瓶车，建成了40余家民俗宾馆和民俗客栈，开办了80余家旅游购物店铺，形成了20个景点，旅游及相关行业从业人员达到4万余人。
3.旅游配套建设依靠市场动作
“吃、住、行、游、购、娱”是旅游业的六大要素。平遥古城旅游业初始阶段显露出配套不健全，要素不完整的问题。平遥县采取练内功提高服务水平，出政策吸引市场投资两种方法，发展旅游要素市场中的薄弱环节。一方面，平遥县委、政府鼓励民营企业大户积极投资旅游接待设施，发展绿色环保产业，2003年以来，建成五星级宾馆3家，四星级宾馆2家，三星级宾馆18家。另一方面，为了提高古城内民俗宾馆接待服务水平，创出地方传统特色，经过山西省质量技术局审核，通过了《平遥古城民俗客栈评定标准》，这是我国唯一的地方传统评定标准，对平遥县民俗客栈特色文化发展起到了积极的作用。
（三）坚持改革创新的原则，全面加强古城保护与利用
为了保护好“世界文化遗产”这块金字招牌，造福后人，发展旅游，平遥县在体制、机制的改革和创新上做了有益的尝试。
1.深化管理体制改革
成立房管局，加强对古城内3000余间公房的维修管理；成立环卫局，加强对古城环境卫生的管理；成立城市管理行政执法局，集中行政处罚权，加大执法力度；组建平遥古城股份旅游有限公司（公司董事长由财政局局长兼任，总经理由财政局副局长兼任，国有股占80%），充分发挥其企业融资、项目投资的平台作用，与国家开发银行签定了3亿多元的古城保护、旅游开发项目贷款；实行古城门票“一票制”，有效解决了部分景点私设回扣、扰乱旅游市场秩序问题。以上四项体制改革，极大地推动了平遥古城旅游业的快速发展，形成了财政、企业、民间多方共赢的良好发展态势。
为彻底理顺文物保护管理体制，2004年平遥成立了“世界文化遗产保护委员会”，由县长担任委员会主任，全面负责文物保护、管理和利用。委员会下设办公室，为政府的常设机构，办公室主任由文物局局长兼任。目前，平遥古城文物保护、旅游开发已经形成管委会全面负责保护、管理和利用等方面的工作，旅游局负责旅游行业管理、宣传促销等工作，旅游公司进行旅游项目开发、经营等工作，执法局负责城市行政执法管理等工作，形成统一领导，各施其职，齐抓共管的良好局面。
2.创新经营城市办法
平遥实行了国有土地集中储备制度，创新经营国有土地、房产和广告权等有形资产和无形资产模式，把国有闲置资产推向市场。先后拍卖了县人大、财政局、交通局等10多处房产，拍卖了新街区近400亩国有土地，为政府筹集了6000余万的建设资金。仅2003年以来，利用市场运作方式，铺开了3个上亿元的住宅小区工程，政府投入又铺开了三大类40余项文物保护、城市基础设施建设、旅游开发工程。同时，将城市公交线路运营权、线路广告经营权等无形资产进行拍卖，城市公共服务业主要依靠社会资金实现了快速发展。
（四）坚持综合整治原则，全面改善城市环境
平遥古城因其古老的建筑和弥足珍贵的文物价值而闻名于世。但是也因其古老而暴露出基础设施先天不足的问题。曾几何时，古城内建筑破败不堪，道路坑洼不平，电杆林立，线缆如网，交通不畅。针对这一系列问题，平遥县从1988年开始，按照“保护古城、改造古城、建设新城”的思路，以一贯之地实施城市环境综合整治，投资约1.3亿元，对86条主要街道进行硬化和维修，大部分线路入地，增设消防栓，贯通了新老城区道路，绿化亮化工程和公厕建设取得突破性进展，通过几年的努力，平遥古城面貌一新，更添了无穷魅力。
三、平遥旅游发展的困境与突破
（一）平遥旅游发展的困境
平遥古城始建于西周，已有2700年历史，是我国唯一以整座汉民族城市申报世界文化遗产名录成功的古县城。然而，由于历史和经济的原因，平遥古城保护与环境综合整治相对滞后，存在诸多问题和困难：
◆ 平遥古城及环古城地带基础设施及配套设施陈旧老化；
◆ 环境污染较为严重；
◆ 古城内人口稠密；
◆ 构成文化遗产主要元素的古城墙、民居、店铺、庙宇、历史街区等古建筑群存在不同程度的破损，特别是古城墙两次局部自然坍塌事件的发生引起了国内外强烈反响。
因此，加强古城内历史文化街区、民居片区等历史遗存的保护和改造，任务非常紧迫。同时，根据《世界遗产公约》，古城区内有碍遗产保护的人工设施需进行搬迁或者拆除。此外，平遥县也计划对古城内外进行环境整治、提升旅游基础建设及服务配套能力，在对古城进行保护的同时，对旅游资源进行进一步的开发。
平遥古城遗产保护和旅游业发展所需资金数额巨大，资金不足成了遗产保护与旅游发展中直接面临的重大瓶颈。资金是平遥古城开发与保护的关键，平遥古城主要的资金需求领域包括：
◆ 文物保护、古城及文物保护单位维修修复；
◆ 古城内庞大的人口搬迁工程；
◆ 旅游景点建设；
◆ 旅游交通设施；
◆ 旅游接待服务设施建设
◆ 城市基础设施建设
◆ 旅游开发项目建设
◆ 古城综合环境整治
（二）政策性银行贷款助力平遥古城保护与开发
平遥古城的发展与保护，无法单纯依靠政府投入予以解决，需要按照经营城市的思路，充分盘活资产存量，加强与金融机构的合作，强力推进有收益的公共服务设施及环境项目建设。除了善于利用社会力量，筹集民资外，另一项重要的资金获取渠道，便是向政策性银行申请贴息贷款。
1、政策性银行贷款概况
2005年12月16日，国家开发银行向平遥古城旅游综合整治项目提供1.8亿元贷款，主要用于平遥古城景区内景点保护建筑、古城旅游环境治理和旅游基础设施建设。
2010年，平遥古城旅游股份有限公司向中国进出口银行申请旅游文化国际化贷款获批，贷款总额为7.12亿元，用于实施平遥县古城旅游文化国际化项目。旅游文化国际化重点项目，共三大类、19个子项目，概算投资10.1744亿元。
按照规划，2010年平遥县将首先启动实施旅游服务基地建设、环城地带整治、古城内历史街区整治、基础设施建设等四个方面的11个子项目，主要包括古陶一中拆迁、旅游服务基地拆迁、内马道恢复保护、古城环境卫生整治、文庙区云路改造复原、范家街历史文化街区保护、古城环城地带保护南段东区拆迁、贺兰仙桥历史街区保护和整治、吉祥寺历史街区复原保护、县直示范幼儿园拆迁、古城环城地带南段综合整治及环古城游览道路改造等，概算总投资5.47亿元。
另外康宁苑小区建设、国际会展中心建设、新城区道路续建、新建工程等四个配套项目也将启动实施，概算投资达4亿多元。项目的实施，不仅对于进一步加强古城保护、提升平遥旅游服务层级和城市品位，完善城市功能，促进县域经济发展，提升古城知名度与美誉度等方面都将起到巨大的促进作用，而且对于进一步加快平遥城市化建设乃至整个经济社会发展都将产生深远、重大的历史性影响。
这些举措将进一步促进平遥古城的保护，改善景区的基础设施条件，加快景区的深度开发和优化升级，增强游客接待能力和水平，增加周边就业机会，有利于全面打造更具国际知名度的晋商文化旅游中心城市，进一步推动中外文化的相互交流与融合，提升中华传统文化的国际吸引力和影响力，对世界文化遗产的保护和中国文化的国际交流具有重大意义。
2.融资方式
这些政策性银行在受理项目的时候，通常都会针对项目涉及的立项审批合规性，文物保护科学性，拆迁建设合理性，担保措施安全性等问题进行认真研究和探讨，听取平遥县委、县政府及项目单位负责同志的汇报，im电竞官方平台项目存在的各项风险并逐一落实风险防范措施，设计了由实物资产抵押担保、专业融资担保公司保证担保、门票收入质押担保、地方财政增信等相结合的多元化担保组合方案。主要的融资方式有：
1、门票质押。以未来门票或连同其他收费权作为质押，向银行贷款。
2、景区开发经营权抵押。景区的开发经营权作为一项资产当作质押进行信贷。
3、土地抵押。将国有的土地使用权抵押项目信贷，尤其是由于旅游相关开发引起大幅度增值的景区周边的土地。
4、建筑物抵押。将相关建筑物的所有权作为抵押进行贷款。
景区的抵押或质押项目信贷一般要求自有资本投入25%以上，可向银行贷75%。开发商使用国有资产作为抵押或质押，银行或其他金融机构则通过相应金融工具对旅游资源的开发进行贷款，包括比较灵活的小额信贷方式。
3.投资重点领域
1、有收益的市政基础设施建设，如煤气、自来水、污水排放、垃圾处理等。
2、可以带来土地增值和其他相关收益的市政基础设施，如绿化项目、道路交通等。
3、房地产开发、建设和物业管理等土地开发项目，如商业、景区服务等公共服务设施。
4、景区的旅游基础设施建设。
5、旅游项目的开发。
4、配套措施
为了有效地实现与金融机构合作的融资目标，需要采取以下措施。
1、成立资产信贷公司，明确借贷主体，目前可以利用现有的平遥旅游股份有限责任公司。
2、明确资产产权，剥离劣质资产，分离出可用于借贷的优质项目抵押资产。
3、加大前期工作的力度，研究平遥的资产体系及相应的政策扶持措施。
4、对于贷款的实施使用，有相应的工作小组进行把关。例如，针对旅游文化国际化贷款项目的实施，平遥古城专门成立了旅游文化国际化贷款项目实施领导组。
参考文献：
[1] 合江县赴山西平遥考察调研组.平遥古城旅游业发展考察调研报告,2006
[2] 《平遥古城目的地规划》项目组. 古城融资方案——以平遥古城为例
