城镇化与国家公园建设发展——以风景名胜区城镇化问题为例

      国家公园类资源遗产保护地，因保护和发展，需要一定程度的开发和建设。这既是优化园区管理、加强保护以及促进当地社会经济发展的需要，又是发挥和推动国家公园游憩休闲功能的题中应有之义。在人类活动已逐步城镇化和信息化的当今社会，建设开发必然会引入城市建筑、现代交通、资本金融、信息网络、当代科技等因素，使自然面貌的资源遗产保护地或多或少地发生相应的变化。在我国，近年来由于国民经济的快速发展和旅游观光产业的不断升温，在城镇化的大背景下，风景名胜区城镇化现象日趋明显，引起社会广泛关注。

      城镇化是指一个地区的人口在城镇（城市）相对集中的过程。广义的风景名胜区城镇化，是指发生在风景名胜区内及周边毗连地区的城镇化过程和城镇化现象；狭义的风景名胜区城镇化，则仅指风景名胜区区域范围内的城镇化过程和城镇化现象。

      风景名胜区的城镇化是由农业为主的传统乡村社会向以服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，包括产业结构的转变、土地及地域空间的变化、人口职业的转变和地域景观及风貌习俗的变化。

      城镇化对风景名胜区影响较大。一方面，合理的风景名胜区城镇化具有可持续发展的特征，可以促进风景区的资源环境保护与经济社会改善发展两者的良性互动循环。另一方面，不合理的风景名胜区城镇化，则会导致风景区内旅游开发过度，降低风景名胜资源价值，破坏资源的完整性和真实性，影响风景名胜区的可持续发展，制约和限制风景名胜区公益性的全面体现，最终也将阻碍当地经济社会的进步。

风景名胜区城镇化现状

       我国风景名胜区资源类型众多，《风景名胜区分类标准》（CJJ/T 121-2008）将风景名胜区分为圣地类、山岳类等12个类型。资源价值高、知名度大、区位优势突出的风景区多离城市较近，城镇化水平高、资源环境压力大。杭州西湖、武汉东湖、厦门鼓浪屿-万石山等位于城市内或城市边缘的城市公园型风景名胜区，兼有城市公园绿地的日常休闲、娱乐和游憩等功能，受城镇化影响最大。

      1．资源开发利用过度，环境容量超负荷

      随着人民群众物质文化生活水平的不断提高，为吸引游客促进地方经济发展，一些地方盲目在风景区内开展各类风景旅游活动，不断加大宾馆、餐厅、度假村等旅游服务接待设施规模，造成了风景名胜资源的过度开发。同时，随着城镇化的推进，风景区周边人类活动增多，开山采石、挖沙和砍伐森林事件时有发生，生态环境破坏严重。2012年“十一”期间，华山风景区日接待游客超过3.2万人，而景区规划游客容量仅1.5万人。严重的超容量游客接待对风景区内的各类资源和游览设施造成严重破坏，存在较大安全隐患，造成了一些不良社会影响。

      2．生态环境受到破坏，资源价值降低

      风景名胜区的生态环境较为脆弱，部分自然景观是在地质历史时期历经上亿年形成的，资源价值高、恢复难度大。不合理的城镇化将导致风景区及其周边空气温度增高、大气污染、酸雨等危害，生物圈、岩石圈、大气圈和水圈等地理环境受损，使得生物多样性减少，土地、空气和水质量受到明显影响，生态环境压力加大，资源价值降低。

      在中国城镇化、工业化的高速发展期，诸多文化遗产被逼到了“除旧迎新”的最前沿，城市建设和产业发展过程中破坏文化遗产的现象时有发生。据第三次全国文物普查统计，近30年来消失的4万多处不可移动文物中，有一半以上毁于各类建设活动。城镇化将城市广场、豪华路灯等设施带入风景区，也使玻璃幕墙、马赛克瓷片等与风景区环境不相适应的现代建筑材料在风景区广泛应用。同时，代表地方文化符号、具有一定历史价值的古建筑、古村落被拆除，造成风景区内人文景观的严重损失。

风景名胜区城镇化的背景

      1．风景旅游业迅速发展的带动作用

      风景名胜区作为稀缺资源和开展旅游活动的主要载体，现已成为了各类游览设施建设的主要目标地。一些地方政府缺乏对风景名胜资源保护优先、永续利用的可持续发展意识，通过发展旅游招商引资，在风景区内大兴土木，建设大量酒店等旅游服务设施，使风景名胜区建设成为旅游度假区。同时，由于缺乏有效引导和宣传，目前我国多数游客尚缺乏低碳出行、生态旅游的意识，过分要求旅游活动的舒适和奢华，造成了极大地资源浪费。 

      2．城镇化进程的推动作用

      城镇化对风景名胜区影响难以避免，主要包括城镇化发展需求的拉力和农村劳动力过剩所产生的推力。一方面风景区受城镇化影响，急需部分农村人口为其提供必要的劳动力资源，促进各类风景旅游活动的开展；另一方面受资源条件和资源保护要求的限制，风景区周边大量剩余农村劳动力迫切要求转移至风景区相关服务行业中，满足就业需求，促进经济发展。

      3．多元利益主体的要求

      风景名胜区涉及利益主体众多，建设、环保、国土、水利、林业、旅游、文物、宗教和地方政府等多部门均有交叉，近年来出台的《物权法》、《风景名胜区条例》、林权改革等法律政策也更加强调对风景区内原住民利益的保护。风景名胜资源价值的不断彰显，导致风景区内多元利益主体需求的进一步加强，也促进了风景区城镇化发展。

统筹协调风景名胜区城镇化的对策和建议

      1．加强规划引导，促进城市与风景区协调发展

      统筹城市和风景名胜区的协调发展，加强风景名胜区规划与城市规划的衔接，合理布局旅游城镇、准确定位城镇与风景区职能，必将使风景名胜区走上可持续发展的道路，避免和减少非合理城镇化对风景区造成的不利影响，推动风景名胜区的合理城镇化建设发展。《风景名胜区详细规划规范》（国标）即将出台，这对规范我国风景名胜区详细规划编制，有效控制风景名胜区城镇化发展将起到积极作用。

      2．协调保护与利用的关系，促进地方产业发展

      目前风景区内存在如土地利用、集体林权改革、农民宅基地建设等诸多问题，协调处理好这些问题，必须按照《风景名胜区条例》要求，在严格资源保护的前提下，依托各类风景区规划引导，协调指导开展旅游设施和村庄规划建设工作，实施景区、社区富民工程，调动景区居民保护资源积极性，促进景区协调发展。要调整风景区的产业结构，改变单一旅游业结构，鼓励风景区内劳动力外出经商、打工，并把劳务输出与资金、信息、技术引进有机结合，带动旅游基地经济发展，促进景区适宜地段和景区周边地区的合理城镇化。同时配套政策，鼓励有条件的原住民逐步外迁，缓解景区内的压力。要采取限制人口流动，推行外来人口准入等制度，禁止外来人口落户核心区。

      九寨沟风景名胜区2003至2004年大规模拆除景区内各类建筑12万平方米，有效遏制了景区的不合理城镇化现象。同时，为维护原住民利益，除拆迁补偿外，当地政府每年从每张门票中拿出7元作为景区居民生活保障，2011年人均年补偿金额达2.46万元，有效解决了“保景”与“富民”的矛盾。

      3．增加政府资金投入，强化风景名胜区公益性

      据了解，美国国家公园的保护经费主要由联邦政府财政资金支付，每年有20亿美元以上用于国家公园的保护管理。因此，应呼吁加强国家对风景名胜区资源保护的资金投入，在资金保障的前提下，强化风景名胜区的公益性和社会服务性。同时，可增加风景名胜区资金投入的多元性，可有限制地接受企业、个人和各类社会公益基金的资助或捐款。

      4．加强机构建设，全面实施监管工作

      我国风景名胜区体制虽已设立30年，建立了国家、省、地方##风景名胜区管理体系，但应该看到，目前我国风景名胜区管理体系建设尚不尽完善，存在管理机构不强、手段单一、交叉严重等问题。风景名胜区国家层面最高管理部门——住房城乡建设部城建司世界遗产和风景名胜区管理处的正式工作人员仅有2人，除湖南、四川等地外，全国多数省市风景名胜区存在管理人员不足，监管不到位的问题。因此，要进一步明确风景名胜区的公益属性，改革和加强风景名胜区机构建设，依据《风景名胜区条例》要求，不断强化国家和地方风景名胜区的管理职能，切实有效的对各类风景名胜资源进行全面监管。

      美国国家公园实行垂直管理，国家公园管理局隶属于美国内政部，负责管理美国为数众多且体系庞大的国家公园系统。国家公园管理局局长由内政部部长提名，由美国国会批准（这种任命方式是美国所有同级机构中唯一的一个）。我国可以学习借鉴美国等先进国家经验，成立风景名胜区和世界遗产管理局，由中央政府直接管理世界遗产地和国家级风景名胜区，在中央财政的支持下，自上而下强化管理职能，切实加强对风景名胜区的有效监管。

引导和合理发展旅游城镇化的措施和对策

      旅游城镇化是以旅游的发展带动人口、资本和物质等生产力要素向旅游依托地区积聚和扩散，从而带动城镇地域的不断推进和延伸的过程。在城镇化进程中，在保护风景名胜区资源和环境的基础上，在适宜的空间，以合理的方式，引导发展绿色、环保的旅游导向型城镇化，是促进景区保护和可持续发展，加快经济增长，和推进旅游区合理城镇化的重要途径。

      大力发展旅游业作为推动城镇化的一种动力，对推动人类社会经济转型、社会变迁和文化重构，引导人口向城镇集中，从而扩大城镇规模有重要作用。很多风景区由于地缘相近，文脉相连，实行区域合作是大势所趋。通过构筑合作大平台，立足区域民族文化和自然生态优势，统筹布局，以旅游业的快速发展带来的客源和市场，支持基础性产业包括交通、通讯、金融、房地产、餐饮服务、商业网点、公共事业等的发展，实质性加快旅游一体化发展，引导周边农民和经营者在适宜区域聚集，推进合理城镇化的进程。

      2．发掘旅游文化，形成与景区风貌相适应的城镇特色

      文化是旅游活动的内涵，景区的风貌和文化是景区经济活动和城镇建设活的灵魂。旅游区在旅游城镇化过程中，要通过对区域自然优势和文化积淀的挖掘梳理、优秀文化历史遗迹整修保护和宣传推广，形成城镇的个性与特色，彰显城镇魅力。这必将为当地带来大量的人流、物流、信息流、资金流，扩大社会就业规模，改变城镇就业结构。同时，也有利于当地开阔眼界，扩大对外开放及与国际接轨，更新关于建设发展的理念。

      3．推进产业融合，促进城镇化的可持续发展

　　产业融合是当今经济发展的显著特征，也是未来产业发展的重要趋势。旅游产业的融合有两种方式。一种是旅游业与其他服务业的融合，也包括旅游业吃、住、行、游、购、娱六要素之间的融合。另一种是旅游业与非服务业，即与第一、第二产业的融合。着力推进产业融合，促进旅游要素发展，是促进旅游区城镇化可持续发展的新趋势。

      4．坚持低碳发展，以新途径实现风景区的绿色城镇化

　　在大力提倡低碳经济的今天，基于生态文明建设要求和经济社会发展落后与生态环境脆弱共存的现实，风景区及周边地区面临保护生态环境与加快经济社会发展的双重重任。因此，秉持和谐理念，坚持低碳发展，提升城镇品质，是实现合理城镇化的新途径。