治理旅游乱象哪家强

吃不起的“天价”虾，付不起的“天价”药、惹不起的“黑导游”、买不够的“强制购物”……旅游市场失范，游客权益被侵害，很多现象已经突破了人类的道德底线，成为违法行为，然而种种违法失信行为甚至被认为成行业潜规则，已经见怪不怪，足以暴露旅游市场有多乱，木桶短板效应也逐渐表现出来。而这个关乎旅游业生命力，关于游客出行的真实感受，关乎从业者眼前和长远利益，关乎政府与行业形象的市场又该如何治理？问题的严重性让管理者不得不运用“底线思维”、“问题导向”来寻求良药，利用“倒逼机制”，规范市场秩序。

一、国外旅游警察提供全方位服务

早在1929年为了维护雅典卫城内外的法律和秩序、调解游客与当地人之间的纠纷以及帮助树立希腊的国际形象，希腊当局设立了旅游警察，受到国内外游客的高度评价，从而推广至希腊全国，旅游警察成为希腊文明旅游的守护神。

现在世界上已有很多国家和地区都设立了旅游警察，如泰国、阿根廷、俄罗斯、埃及、夏威夷等。同时为了保障能够切实为游客提供各种服务，对旅游警察的选拔显得特别的严格，在普通警察要求的基础上，要必须会外语、掌握旅游线路及本国历史文化等，甚至要求掌握为游客解决问题的基本技巧。

经过几十年发展，旅游警察的职责也被不断的丰富，通常会为游客指路、登记物品遗失、充当摄影师、模特等，但一旦遇到敲诈勒索、强制购物、黑导游，甚至人身安全，突发事件等，他们就会马上介入解决。

二、我国治理旅游市场新气象

1.国家旅游局

（1）《旅游法》

自2013年实施《中华人民共和国旅游法》以来，国家旅游局以各种形式颁布了一系列文件对旅游市场进行治理。《旅游法》则对此明确规定了旅行社经营的“五不得”：不得以不合理的低价组织旅游活动，不得诱骗旅游者，不得通过安排旅游者购物或另行付费旅游项目获取回扣等不正当的方式获得利益，不得指定具体的购物场所，不得安排另行付费旅游项目。对导游和领队也明确规定“四不得”：不得私自承揽导游和领队业务，不得擅自变更旅游行程或中止服务活动，不得向旅游者索取小费等，不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。旅行社违反“本法第三十五条规定的，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，并处3万元以上30万元以下罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违法所得，处2000元以上2万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证、领队证”。

（2）其他规定及规范性文件

2014—2015年期间国家旅游局近20次发布相应文件提及旅游市场整治，不断加大对旅行社行为规范和违法违规行为的处罚力度。

2014年8月，《治理市场秩序促进旅游发展昆明共识》（〔2014〕155号）就建立旅游客源地和目的地共同治理机制，理顺导游体制加强队伍建设，旅游主管部门优化行政服务，强化市场监管等问题达成共识。

10月，《治理旅游市场秩序，提升文明旅游素质常州共识》强调彻底摒弃“零负团费”、“低报价，高回扣”、“组团卖团”的经营方式，转变旅行社经营模式，建立诚信经营体系，理顺导游体制加强队伍建设，促进以合同树品牌。

2015年2月，国家旅游局决定开展依法治理旅游市场秩序三年行动，依法打击旅游市场中的违法违规现象，维护旅游市场秩序，保护合法经营旅游企业、旅游从业人员和旅游者的权益。

2月，制定了《旅游服务质量“万名社会监督员”工作方案》和《旅游服务质量社会监督员职责和工作办法（试行）》，加强社会监督功能，完善全社会共同参与的旅游服务质量监督机制。

3月，《全国旅游市场秩序综合水平指数工作方案》（试行）拟于发布全国部分省（自治区、直辖市）旅游市场秩序综合水平指数，探索通过发挥社会监督作用解决旅游市场秩序问题的新途径。

4月，《关于进一步加强旅游行业文明旅游工作的指导意见》（﹝2015﹞42号）倡导旅游行业文明，促进文明旅游。

7月，《旅游经营服务不良信息管理办法（试行）》规定“旅游经营者和旅游从业人员因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚”等七种情形时应信息公开，建立旅游企业黑名单制度，并公布了首批旅游经营服务“黑名单”，从需求端倒逼旅游经营者自我检讨、自我反省。

9月，《国家旅游局关于打击旅游活动中欺骗、强制购物行为的意见》（〔2015〕217号）首次认定了什么是“欺骗、强制旅游购物”行为，制定了相应的处罚标准；

9月，《国家旅游局关于打击组织“不合理低价游”的意见》（〔2015〕218号）首次认定了“不合理低价游”行为，对各地旅游局委打击不合理低价游提出了具体要求。

7月和9月，分别发布“旅游服务警示”《规避陷阱，理性出行》、《警惕形式多样的低价旅游团》提醒旅游者，开通“12301”热线，受理游客投诉；

除此之外，还配合举办了一系列活动加强法制宣传，如评选“最美导游”、“旅游服务质量标杆单位”、“文明旅游百日百题”有奖竞答”等。

2.香港：拟设旅游监管局规范旅游市场

内地游客在香港因购物问题被殴致死后，香港特区政府非常重视，推出了六项措施：要求本地接待旅行社向香港旅游业议会提供团友及领队名单，供旅游业议会抽查；海关将加强巡查店铺及执法，并向旅客派发有关保障消费者的传单；旅游业议会将抽查香港接待旅行社与内地组团社之间的合同，打击业界以低于服务成本的价格接待内地团；海关设立诚信购物计划，并邀请相关店铺参加；商讨在符合竞争法的前提下，向消费者提供招待内地旅游团服务成本的资讯，提高市场透明度；加强与内地旅游部门的合作等。这些措施已得到了相关部门的积极支持，商务及经济发展局将与旅游业议会紧密联系，确保尽快落实。

3.三亚：旅游警察支队出现成效

三亚旅游市场乱象早已臭名昭著，尤其在旅游黄金周期间，常常成为游客和各大媒体关注的焦点，不仅影响了三亚旅游的形象，而且阻碍了三亚的城市发展，城市形象塑。为了彻底解决这一问题，三亚旅游市场建设组织机构进一步完善，在旅游巡回法庭的基础上，成立了旅游警察支队，下设综合保障大队、侦查大队、业务指导大队、市场秩序管理大队等开展具体工作。

旅游警察支队是为了维护旅游市场秩序和旅游治安环境而专职设立的，负责办理社会影响重大、涉及侵害旅游活动参与者人身和财产安全的违法犯罪案件；联合旅游、工商、交通等部门开展联合执法，打击破坏旅游市场秩序的强买强卖、销售假冒、伪劣商品、非法经营、诈骗、强迫交易、商业贿赂等违法犯罪案件；依法监督、检查、指导各景区景点的内部安全保卫工作；接受游客的报警、求助，指导各派出所对辖区内的景区景点开展秩序维护、巡逻防范、服务游客等工作。

目前，三亚旅游警察支队仅有7名警察，平均年龄35岁，刑警出身，有丰富的办案经验。正因为如此，这支队伍自10月10日成立以来，联合旅游、工商、交通等职能部门，已查处案件30起，行政拘留30人，罚款5000元，包括最让人头疼的餐饮强买强卖、黑导游等顽疾，获得大众点赞。

4.桂林：将设旅游警察，建旅游巡回法庭

针对桂林山水“抢钱一日游”等旅游市场乱象，10月23日桂林市决定设立桂林旅游警察支队、旅游巡回法庭，并在全市范围内开展为期3个月的旅游秩序大整治行动。

《桂林市旅游市场秩序整治大行动工作方案》主要包括“十大行动”：“不合理低价游”整治行动、“欺骗、强制旅游购物”行为整治行动、“一日游”市场整治行动、旅游景区游览秩序整治行动、旅游交通秩序整治行动、净化旅游环境整治行动、旅游宣传广告整治行动、旅游购物环境整治行动、涉旅餐饮场所规范整治行动、旅游从业人员规范管理行动。并对漓江景区、遇龙河景区游览秩序展开专项整治。

旅游警察支队的职责就是维护桂林市旅游市场秩序和旅游治安环境。通过“多部门联勤联动、联合执法”， 实现“行政执法和刑事执法无缝衔接”，对旅游市场实现全面监管，形成旅游执法的常态机制。同时，组建旅游巡回法庭，简化法务程序，解决旅游过程中发生的旅游服务合同、人身损害、财产损害等纠纷案件。

此外，针对比较突出的问题，成立了20个暗访组，对不合理低价游、欺骗、强制旅游购物和净化旅游环境整治行动进行暗访，并对不良信息企业进行公示。

5.山东：旅游服务质量社会监督员+##综合监管机制+投诉首问责任制

十一期间，“青岛38元大虾”事件闹得沸沸扬扬，有人认为“38元”毁了山东“几个亿”打造出来的旅游形象。事发后，山东省各部门积极回应，让地方部门通过电话向两名涉事游客道歉，邀请他们担任山东旅游服务质量社会监督员。同时加大全省旅游市场监管力度，实施三项措施，一是举一反三，集中一个月时间整顿旅游市场秩序，严厉查处各类违法违规行为；二是完善旅游综合执法机制建设，建立健全省、市、县##旅游市场综合监管机制；三是建立完善旅游投诉受理转办机制，实行首问负责制，实现旅游投诉转办无缝隙对接。

6. 云南：接受全社会监督，尽快设立旅游警察

云南一直都是“低价团”的重灾区，强制购物、黑导游频频被爆，为了重挽旅游形象，云南省决心对全省旅游市场集中整治，以铁腕政策，对旅游市场中存在的违法违规行为坚持严厉打击，发现一处，严肃处理一处，绝不姑息纵容。同时面向全社会接受监督，尽快设立旅游警察等机构。

三、长效机制为旅游市场护航

1.政府打破现有权利格局，建立长效机制，实现全方位监管

旅游市场乱象属于冰冻三尺非一日之寒，那么解决问题也不可能是一朝一夕就能做到的。面对旅游市场危机，各地政府不仅要出台具体办法履行维护市场秩序的义务，而且要充分利用社会信用、舆论等媒介给予柔性的负面测评，并形成长效机制，常态化，标本兼治，从表象入手，但以打破行业潜规则，打破内在利益链为根本，形成“政府监管+媒体跟踪+社会监督”的全方位监管机制，实现“行政执法+刑法执法”无缝衔接，构成“行政处罚+司法判罚”的软硬兼施的管理手段。同时加强对旅游社的管理，采用连带责任制，即员工出现欺诈行为时，个人要处理，企业必须承担连带责任。

在问题的防范过程中，运用“暗访+巡视”的方式主动发现问题，解决问题。在问题的处理过程中，建立多部门联合执法的工作机制，彻底改变公安、工商、物价、交通、旅游等部门权责不清，相互推诿的现状。联合执法机构能够第一时间接受游客投诉、报警、求助和咨询等，并对其做出反应。一旦发现问题，有权利对违法违规企业或个人采取相应措施。在法律法规制定的过程中，形成案例立法，整理著名的旅游案例，将其调研、处置或判罚结果，向社会详细说明，形成以后执法判罚的依据。

2.快速确立旅游警察权限，做到权责分明

目前我国为了解决旅游市场乱象，主要引入旅游警察。但旅游警察是否是万能的？如何根据我国的具体情况设置旅游警察的权利和职责？比如希腊的旅游警察享有涉外管辖权，遇到一些旅游公司或导游的恶性竞争行为，还要享有当场处置权。我国旅游警察在这些方面还需要进一步的完善，既不能权利过小，也不能过于宽泛。

3.游客维权意识增强，倒逼市场自治

从向有关部门投诉“黑导游”、“强制购物”，到媒体暗访曝光，再到病毒式传播的“青岛天价大虾”，旅游市场被曝的问题越来越多，游客吐槽的也越来越有理有据，这一方面凸显了旅游市场问题的严重性，另一方面也说明游客的维权意识越来越强，行为表现也越来越理性，这有助于利用需求倒逼供给方自我提升，实现社会的全面监督，引导市场自治。