拉萨建设国际旅游城市指标体系构建研究

        2009年3月，国务院批复《拉萨市城市总体规划（2009—2020）》，将拉萨定位为“具有高原和民族特色的国际旅游城市”，2010年1月，中共中央国务院召开的第五次西藏工作座谈会提出要将西藏建设成为“重要的世界旅游目的地”。建设国际旅游城市，已经成为拉萨城市发展的重要战略目标。

        但是由于特殊的地理区位、生态环境、文化特质和经济基础，拉萨建设国际旅游城市不能简单套用一般国际旅游城市发展的标准。如何制订一套切合拉萨城市发展实际的指标体系，指导拉萨建设国际旅游城市的行动，值得我们认真思考和着力研究。

一、拉萨距离国际旅游城市有多远

        对于国际旅游城市的认定，国际上尚未形成统一公认的量化标准。一个城市，具备了什么样的条件才可以称之为国际旅游城市？一般认为，国际旅游城市一是有较高的国际化水平，尤其是经济国际化水平要达到若干重要的量化指标；二是旅游在城市中是最为显性的城市特征之一，旅游业在该城市的各个产业中处于优势地位；三是城市旅游尤其是城市本身是一项综合性旅游资源；四是该城市具有较高的认同价值，已成为国内外游客的重要旅游目的地。

        拉萨作为西藏自治区首府，是一座见证西藏历史进程的千年古城、荟萃藏地文化精粹的遗产之城和凝聚藏传佛教虔诚信仰的心灵圣城，拥有极高的国际知名度和众多世界级的旅游资源，具有天然的国际旅游吸引力。

        但是，拉萨与国际旅游目的地城市的发展目标相比，还具有不小的差距。主要表现在六个方面：一是国际游客比重偏低，据统计，2009年拉萨入境游客比重只有3.22%，低于全国平均水平（6.24%）；二是国际可进入性受限，虽然青藏铁路开通以后，拉萨外部可进入性发生重大转变，但是国际航线只有1条，与大部分国内主要出入境城市也缺少直航航线；三是外国游客入藏政策限制较严，手续办理程序还比较繁琐；四是旅游产品的国际化水平有待进一步提升；五是旅游服务水平低，服务设施不完善，缺少国际语言的信息、标识、解说等服务体系；六是国际营销投入有限，国际市场开发力度不足。

二、如何构建拉萨的国际旅游城市指标体系

        为实现拉萨市创建国际旅游城市的基本目标，加快旅游业国际化进程，全面推进旅游业开放，需要将国际旅游城市的基本要求和拉萨实际相结合，形成一套科学性、指导性、操作性强的指标体系。

        目前已有的国际旅游城市评价指标包括：世界优秀旅游目的地中心（CED）拟定的优秀旅游目的地评价系统（SMED）、世界旅游组织和国家旅游局联合开展的“中国最佳旅游城市”评定标准体系和北京第二外国语学院旅游管理学院与《经济》杂志社联合制定推广的“中国国际型旅游城市评选标准”。上述指标体系，都从城市的国际化水平、现代化水平和旅游业发展水平等方面提出了一般国际旅游城市应该达到的相应指标。

        但是，与一般国际旅游城市相比，拉萨建设国际旅游城市的中心任务是旅游产业要素的国际化，并在此基础上，充分发挥旅游业的带动作用，促进城市的现代化建设、民族文化的传承和人民生活水平的提高。因此，应当适当放宽对一般国际旅游城市标准中城市国际化和现代化程度的要求，更多的着眼于提升拉萨旅游业的国际化水平，筛选和制订出体现拉萨特色、切合拉萨发展实际的评价指标。

        综合国内外研究成果[FS:PAGE]，参考国内部分城市创建国际旅游城市的实践经验，结合拉萨实际，我们在《拉萨旅游发展总体规划（修编）》（2010-2020）中制订了拉萨实现国际旅游城市目标的基本指标体系。

        该指标体系包括城市旅游经济发展水平、城市开放度与出入境条件、旅游吸引物国际化、旅游设施与服务国际化、运营管理国际化和城市环境国际化6大方面共32项评价指标，对国际旅游城市的目标进行量化和分解，明确了拉萨建设国际旅游城市的基本任务。

三、如何运用指标体系指导国际旅游城市建设

1、依据指标体系制订建设国际旅游城市行动计划

        拉萨建设国际旅游城市指标体系只是明确和细化了目标任务，需要以指标体系为依据，制订具体的实施方案和行动计划，有组织、有计划、有步骤地开展建设国际旅游城市工作。通过行动计划明确区县政府及各部门的职责、分工和具体任务，制订近期、中期的行动纲要以及分年度行动计划。

2、成立领导机构保障行动计划的落实

        建议由拉萨市政府成立拉萨创建国际旅游城市指导委员会，领导拉萨创建国际旅游城市的工作。由拉萨市市长担任主任，分管副市长任副主任，市旅游局局长任秘书长，成员包括市委、市政府各部门和各区县人民政府主要负责人。统一协调建设国际旅游城市的计划安排、责任分工、督办落实等工作。并纳入各部门考核指标，切实推进建设工作。

        同时建议成立由相关专家学者和行业资深人士组成的建设国际旅游城市专家咨询委员会，为政府提供咨询建议、评估论证、工作监督和决策咨询。

3、依据指标体系争取和制订相应的政策

        以指标体系为依据，争取国家特殊政策支持，进一步加大对外开放力度，制订相应的财政、税收、投入和保障政策。争取将拉萨旅游作为西藏打造世界旅游目的地的中心城市和先导区，争取将旅游业的合作与交流作为推动中国南亚战略合作的突破口，将拉萨旅游发展上升到国家战略层面。

4、依据指标体系对建设成果进行考核验收

        指标体系是衡量拉萨是否达到国际旅游城市的基本要求的标准。依据指标体系，建议将相应的指标纳入各级政府、各部门的政绩考核指标，对行动计划实施效果进行评估、验收。

        拉萨是一个文化独特、特质鲜明的城市，在大力推进国际化的进程中，标准和条件是一种参照，同时还必须时刻注意我们的特色，更加珍惜我们的特色，注重生态和文化的可持续发展，推动拉萨向“高原和民族特色的国际旅游城市”宏伟梦想阔步迈进。