从旅游规划特点看现有法律体系的不足

作者：im电竞官网国际咨询集团首席合伙人  吴必虎教授

    （一）资源立法基本准则：护用并举。
    国际潮流：美国国家公园管理局（NPS）的基本政策是保护公共资源和提供游憩机会二者并重。
    国家战略：国务院41号文件要求大力发展旅游业，旅游业定位为国民经济的战略性支柱产业。
    社会需求：和谐小康社会建设，要求为国民提供多种旅游产品，不仅包括观光游览，还包括休闲度假和商务会展等新需求。
    资源的护用并举：分头保护多而易、协调利用少而难。
    （二）资源立法重护轻用、重物轻人、缺少协调。
    中国与其他国家在资源立法的背景和目标上不同，在引用西方的做法时要谨慎。
    各类资源立法虽然多数主张保护与利用并举，但实际上主要关注保护，对如何利用很少作出法律界定。
    中国人均旅游资源水平较低，利用矛盾较为突出。但现有资源立法常常只讲资源管理者、不讲资源使用者；强调保护管理多，关注有效利用少；强调归口保护管理多，关注地方成本和积极性少；对旅游资源所在社区居民的利益关注不足。
    此外，多头立法，保护与利用冲突、管理与服务对立，部门和部门矛盾，这些问题需要通过立法加以综合协调。通过一部法律补充完善，比分头修改多部法律节约立法成本。
    （三）支柱产业缺少用地和文物活化立法支持。
    现有立法对旅游用地没有明确的法律界定。旅游用地涉及众多领域和部门，需要有关立法综合统筹。
    文物特别是大遗址活化利用，现有立法对原址重建再现视觉景观虽有特殊考虑，但对如何重建活化未加界定。
    中国传统文化传承、中华民族文化复兴、中国文化软实力提升，需要旅游用地和文化遗产的保护与活化利用的立法支持。
    （四）城市旅游功能建设缺少立法支持。
    雅典宪章认为城市具有居住、工作、游憩（旅游）、交通四大功能。旅游功能是城市四大功能之一，城市规划对城市作为旅游目的地建设应当加以响应和支持。但是2008年实施的《城乡规划法》对旅游、游憩这两个概念都没有涉及。
    旅游规划法定的背景——多途径城市化
    城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工商业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。长期以来，人们习惯于通过工业化来推进城市化进程。现有资源与规划立法明显表现出生产性工业化时代的特征。我国城市化存在地快人慢的问题，原因在于城市缺乏充分吸纳就业的能力，职业转变明显慢于土地利用的转变。实际上城市化有多种途径，旅游型城市化不仅响应多途径城市化潮流，而且与其他类型城市化兼容性强，可实现优势互补。
    结论
    多途径城市化背景下的旅游规划立法，将会对已有资源立法作出补充性完善和结构性支持。
    补充性完善：适应多途径城市化社会发展要求，补充资源立法在利用领域的某些不足，节约多部资源法适应性修改的立法成本。
    结构性支持：通过旅游资源护用并举、旅游规划统筹协调，整体上实现资源立法和产业发展的结构性响应，且不产生任何价值和利益冲突，使立法的社会成本最小、效益最大。