三十年旅游立法路

我国《旅游法》的立法工作最早开始于1982年，并于1988年将旅游法列入七届全国人大常委会立法规划。但由于早期旅游业发展水平低，有关部门对旅游立法所涉及重点问题认识的不一致等诸多原因，旅游立法的工作一直被搁置。直到 2013年4月25 日十二届全国人大常委会第二次会议才通过了《中国人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》，自2013年10月1日开始施行。

在我国旅游法从酝酿到颁布实施的31年进程中，我国旅游业的发展主要经历了外交手段、创汇导向、发展国内经济、促进市场消费和提升国民生活品质等不同阶段，经历了从“事业”到“产业”再到“事业+产业”的过程，在国民经济发展中的地位一再得到提升。为了规范旅游经营行为，营造健康的市场环境，更好的促进旅游业的健康持续发展，我国旅游业发展的法律体系也一直处在不断完善的进程中，目前我国已经出台并执行的旅游法规、规章超过40项。

初级阶段：多种单项法规和地方法规相继出台

我国旅游法初步建立阶段是20世纪80年代中期至90年代中期，这一阶段是旅游法的快速发展阶段。1981年5月,全国旅游工作会议在北京召开,在之后的几年发展当中，旅游业逐渐进入传统的经济运行轨道当中，旅游经济发展的同时也带动了我国旅游立法工作的进程。

1985年，国务院发布并实施的《旅行社管理条例暂行条例》，这是我国旅游业方面的第一个单项法规及行政法规，标志着我国旅游立法工作取得突破。同年6月国务院发布了《风景名胜区管理暂行条例》，该条例是我国旅游景区开发、规划、管理方面的重要法规，该法规明确了风景名胜区的设立条件、规划内容、划分级别和规划要求。1987年12月1日由国家旅游局发布《导游人员管理暂行规定》，该规定对我国导游从业人员的管理意义重大，并长期得到执行和贯彻，我国导游人员管理体系不断完善，目前已经有了一整套的管理办法和相关制度。

与此同时,为了全面彻底的执行国家发展旅游业的政策方针,各地政府部门和旅游管理部门均开始进一步完善法制建设,以规范当地旅游业的发展。据国家旅游局不完全统计显示,自1985年至1990年间,各地区政府及当地管理部门制定和发布了各类地方政府旅游章及规范性文件共计140余件。

发展阶段：旅游行政法律体系不断调整和初步完善

从20世纪90年代到21世纪初期是我国旅游发展的快速增长期，在这一阶段发生了一系列影响旅游立法的大事：首先，从国家战略层面确立了旅游业作为我国国民新经济增长点的地位；其次，2001年我国正式加入世界贸易组织（WTO）,这一历史事件极大的改变了我国参与国际贸易的规则，包括餐饮、旅行社及旅游经营者等在内的各项旅游服务在国民待遇限制和市场准入机制方面都有了显著不同的规则要求。在这一阶段,中国旅游法制建设重点围绕在保护和促进旅游业的振兴发展, 各个领域内的相关旅游法制建设发生了新的突破。

1996年，国务院发布《旅行社管理条例》，随后又相继出台《旅行社管理条例实施细则》、《旅行社质量保证金暂行规定》等法规。1999年国务院颁布实施了我国第二部行政法规《导游人员管理条例》，为贯彻这个条例，国家旅游局于 2001年出台了《导游人员管理实施办法》，同年还发布实施了关于修改《旅行社管理条例》的决定。随后，国务院根据我国已进入世贸组织的情况，又公布了《国务院关于修改〈旅行社管理条例〉的决定，使这一条例与国际接轨。随着我国旅游市场的逐步扩大开放，为满足公民出境旅游的需求，国务院 2003年 5 月颁布了《中国公民出国旅游管理办法》，这是旅游业的第三部行政法规，该法标志着我国对公民出境旅游从行政管理向法制管理的转变。

完善阶段：旅游基本法出台及相关细则不断深化

2000 年以后我国政府对旅游业发展更加重视，旅游业在我国国民经济发展中的地位一再得到强化。2001年国务院召开全国旅游发展工作会议，同时下发了《国务院关于进一步加强旅游业发展的通知》（国发[2001]9 号文件），从国家层面促进了旅游业的发展。2006年，我国制定了旅游业发展的“十一五”规划纲要，明确了将旅游业培育成国民经济主要产业的发展目标，《中国旅游业"十二五"发展规划纲要》则指出要加强旅游产业与第一、第二产业的融合发展，把旅游业培养成为国民经济发展的战略性支柱产业，并同时朝向产业化、市场化、现代化和国际化方向发展。这一阶段我国全面进入旅游质量和效益并重的发展时期，而与此同时在大众旅游时代和旅游经济利益烦人双重驱动下，我国旅游产业发展中的多重问题也日益尖锐，旅游基本法亟待出台。

2009年温家宝总理签署了国务院审议通过的《旅行社条例》，并于同年5月1 日实施，同时实施细则亦开始施行。2009年12月，全国人大财政经济委员会组织国家旅游局等多个部门和专家成立了起草组，起草我国旅游法，其先后形成了三个阶段性草案文本和数十个修改稿，并多次征求有关部门和省（区、市）的意见。 2012年3月14日，全国人大财政经济委员会第64次全体会议审议并通过了旅游法的草案。2012年8月《中华人民共和国旅游法（草案）》初审，2012年12月《中华人民共和国旅游法（草案）》进行了二审，2013 年《中华人民共和国旅游法（草案）》通过了三审，2013 年 4 月 25 日《中华人民共和国旅游法》正式出台，于同年10月1日起实施。《旅游法》的成功出台是旅游业长期努力的结果，它是我国旅游业发展中的里程碑事件，弥补了我国一直以来的法律空缺，迎合了我国旅游业发展的现实需要，对我国旅游行政治理体系的完善具有重要作用。

改革开放以来我国旅游业虽然起步晚但是发展速度迅猛，旅游法律制度建设经历了从无到有、加强建设、逐步完善到横向强化发展的过程，以及从中央到地方的纵向发展过程，旅游法规体系初步完善。但我国旅游专项法律体系不够健全的事实不容置疑，相对于其他行业，旅游专项法律建设速度缓慢，相关行业的发展一直不够规范。一些综合性、依托性、复杂性强的旅游现象单纯依靠现行的位阶较低的单项法规无法得到解决，旅游实践当中无法可依的情况还大量存在。因此，还需综合多部门的力量，共同促进我国旅游立法工作的有序开展，不断完善旅游法规体系，助推我国旅游产业快速稳定的发展。

作者：张栋平

来源：im电竞官网旅游研究院