一封高层文件开启的城市新时代

在经济新常态背景下，中国社会掀起了去产能、去杠杆的热潮，在这股热潮中，中国社会狂飙突进的城市化节奏终于慢下来了。慢，是一种人生境界，慢，也是治理大国的境界。在慢中，我们看到了一些具有前瞻性的政策相继出台。近日中共中央、国务院印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》就是这样一个在慢节奏中审视和把握城市发展的前瞻性政策。

中国的城市化进程在人类历史上绝对是规模最大、速度最快的，但是，与城市化的大规模与高速度形成鲜明对比的是中国人五千年的农耕文明意识，大多数中国人的价值观至今保留着传统农耕文明的基因。正是这样的基因使得我们对城市化的理解出现了偏差。也正是这样的基因使得我们在城市化进程中犯了难以挽回的错误。

一、《若干意见》赋予城市新语境

《若干意见》是在五大发展理念的指导下拟定的。这就决定了《若干意见》将把城市命运与国家命运紧紧联系在一起。让城市的每一步发展都与国家现代化进程实现深度融合。在传统的城市化语境下，城市发展往往贪大求洋，城市规划往往缺乏前瞻性、强制性和公开性，在本质上，就是城市发展脱离了国家语境，城市成为了地方政府官员实现个人政绩的工具，成为了地方政府官员实现个人意志的工具，而很多地方政府官员缺乏对所管辖城市的本土化认知，而且其任期也就短短几年，为了大干快上，往往对城市进行翻天覆地式的改造，这样的改造造就了一批批重量级项目，这些重量级项目也让地方官员与项目承包商的关系更上一层楼。

但是，这种翻天覆地的改造让少数人赚到了真金白银，却往往让城市的可持续经营与管理出现了巨大漏洞。最可怕的是，城市发展也逐渐脱离了国家语境，城市现代化与国家现代化背道而驰。如今，当我们从狂飙突进的节奏中慢慢恢复常态，才开始真正关心起城市命运与国家命运的关系，所幸的是，一切还不是那么晚。《若干意见》指出：依法加强规划编制和审批管理，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。严格依法执行规划，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。这正是对城市命运的责任体现，也是通过城市规划将城市命运与国家命运进行衔接的务实举措。

二、《若干意见》赋予城市新内涵

在传统城市化进程中，城市这个词往往是从地方政府官员的主观意志出发来确定其真实内涵的，在地方政府官员看来，城市对于他来说只是任期之内的一个管辖范围，而地方政府官员往往没有与城市一起成长的经历，对城市历史缺乏认知，对城市特色缺乏认同。甚至有些地方政府官员会把所管辖城市的特色建筑视为一种落后（甚至需要拆除），在他们内心里，摩天大楼才是代表城市先进性的最好标志，因为摩天大楼可以花大钱、引巨资、招巨商，而地方特色建筑只不过是需要简单修缮，花钱不多，利益也不大，也与现任地方长官的政绩没有任何关联。

同时，地方政府官员在对城市里的蓝天往往不关心，因为蓝天不能卖出好价钱，蓝天也不属于地方政府所有，恰恰相反，他们对土地非常关心，因为土地能卖出好价钱，土地能给地方财政增加巨额收入。于是乎，城市内涵就被扭曲了，城市工作的重点也就从地方特色建筑（存量）转移到摩天大楼（增量），就从蓝天（公共福利）转移到土地（本届官员福利）。

三、《若干意见》赋予城市新主人

在传统城市化进程中，城市的主人实际上是以城市产权关系来定义的，也就说，谁在城市的产权关系网中最有分量，谁就拥有城市发展的话语权，谁就主导着城市发展，反过来，城市发展也就为谁服务。《若干意见》坚持以人民为中心的思想，实际上就是重新把城市还给了人民，重新让城市发展服务于人民。在传统城市化进程中，城市居住的主人是人民，但建设运营的主人却是地方一把手和背后的开发商群体，人民在城市规划、建设、运营中的话语权非常微弱。而地方一把手和背后的开发商群体往往并不是城市真正的主人，而不过是城市的过客。于是，改革开放以来的城市化可以说是过客主导的城市化。既然是过客就注定不关心城市的未来，既然是过客就注定要杀鸡取卵，既然是过客就注定不断地将自己的意志复制到不同的城市，这或许就是千城一面的一个重要原因。

所幸的是，《若干意见》的出台重新唤回了城市的真正主人。《若干意见》指出：积极转变城市管理理念，形成政府、社会、市民等多方主体参与、良性互动的现代城市管理格局。加强城市管理和服务体系智能化建设。可见，未来的中国城市是政府、社会、市民共同治理的城市。

四、《若干意见》赋予城市新生命

在传统城市化进程中，城市被作为一种现代化图腾来崇拜，这样的崇拜本身也无可厚非，只是，这种城市图腾崇拜被中国社会相对单一的传播体系不断强化着，无论是地方政府官员，还是本地居民，在媒体渠道中看到的几乎都是对现代化城市景观的仰视角表现和高频度传播。可以说，从改革开放到现在，这一段时间节点是中国城市崇拜的鼎盛时期，也是城市认知被异化最严重的时期。于是，大量老的街区被拆除，而这些老街区往往是城市记忆最深刻的区域，承载着城市的历史生命。《若干意见》指出：鼓励开展城市设计工作。有序实施城市修补和有机更新，恢复老城区功能和活力，延续历史文脉。这正是对城市历史生命的认可和修复。

城市的生命还体现在城市本身对能耗的节约上，如果城市是一架高能耗的机器，那么，其必然与人类争夺能源，这样的话，城市越发展，与人类的矛盾就越深刻，所以，节能城市才能够与人类永久友好，才具备可持续的生命力。《若干意见》指出：推广建筑节能技术，提高建筑节能标准，推广绿色建筑和建材。全面推进区域热电联产、政府机构节能、绿色照明等节能工程。这正是对城市可持续生命的塑造。

五、《若干意见》赋予城市新产能

中国经济的去产能之战不仅仅是一次对存量的出清改造，也是对新增量的鼓励和引导。旧产能走了或者换了，新产能则需要跟上来，唯此才能让中国经济避免巨大阵痛。那么，这时候就需要顶层设计积极为新产能铺路。《若干意见》体现了这一高瞻远瞩的策略，虽然没有直接说明，但很多内容都在字里行间展现出了深远布局。

《若干意见》指出：到2020年，基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造。积极推行棚户区改造货币化安置。逐步推开城市地下综合管廊建设。树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念。优先发展公共交通。形成以社区级设施为基础，市、区级设施衔接配套的公共服务设施网络体系。形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系。

这段话看似是对城市公共服务的阐述，实际上背后隐藏着诸多新产能的影子，也体现着国家对旧产能转型升级进行支持的良苦用心。以这段话中的“城市地下综合管廊建设”和“棚改”为例，它们都是基建的重要领域。而基建历来都是中国经济疲软时期的强心针，是稳增长的主力军。

相关统计显示地下管廊建设每公里造价1.2亿，由此可粗略估算，在未来五年之内拉动万亿级别的投资是没有太大问题的。再以棚户区改造为例，住建部去年的一项摸底调查显示，各地需要改造的棚户区还有2000多万套，而棚户区改造又是一个与房地产和基础设施建设关系密切的行业，由此，一旦棚户区改造全面启动，其对房地产和基础设施各条产业链上企业将产生巨大的带动效应，释放出新的产能，也为旧产能实现转型升级提供支持。当然，要正确理解这种棚户区改造对房地产的带动效应，与传统城市化语境下的房地产必然有所区别，正如《若干意见》强调的：未来要提升城市建筑水平，大力推广装配式建筑。同时还要营造城市宜居环境，推进海绵城市建设。

六、《若干意见》赋予城市新乡愁

当代中国人的乡愁情结是与城市化相伴随的，城市化越快速，乡愁情结就越浓。但是，在中国社会独特的传媒背景下，很多词汇都会出现异化现象。乡愁实际上也被异化了。乡愁的过度解读是乡愁异化的文本表现。乡愁最初表达的是对故乡的思念之情。

余光中的《乡愁》可谓是近代中国最流行的一首诗歌之一，这首诗歌的流行也让乡愁一词成为中国人的集体记忆。巧合的是，这首诗歌的流行过程与中国城市化高潮阶段正好在某种程度上重合了。这样的重合加剧了乡愁一词的流行，也导致了乡愁一词的词义演变。

如今，提到乡愁，除了对故乡的思念，还有对乡村生活的向往、对绿水青山的眷恋。如果再深入一点，还有对传统文化和传统生活空间的追求。实际上，这种对乡愁的过度解读恰恰导致了乡愁离我们越来越远，甚至还有很多人跑到偏僻的乡村去寻找乡愁，实际上，乡愁就在身边，用不着跋山涉水。

在城市里也可以处处找到乡愁，《若干意见》提出了要推广街区制，原则上不再建设封闭式住宅小区。街区制实际上正是找回城市乡愁的一条制度路径。长期以来，用地规模巨大的封闭式住宅小区阻断了城市交通的毛细血管，也阻断了人与人之间交流的可能性。城市变得越来越冷漠，人的公共意识越来越淡化，人与人之间的共享精神也逐渐失去。而这些问题如果解决了，乡愁也就找回来了。在这个意义上，街区制承载着城市未来发展的灵魂，承载着城市乡愁的制度内涵。

作者：张栋平