旅游用地改革的痛点、亮点和泪点  

中国的地方行政体制带有强烈的接力特点。这种接力对于地方政府行政动机多多少少有弱化与降维作用。这种弱化与降维造成的后果就是大家都愿意做立竿见影的事情，而不愿意做前人栽树后人乘凉的事情。这种行政动机弱化与降维导致了很多地方官员短视化、物质化，最终也就失去了长远的智慧和高尚的理想。

旅游用地这么多年来所遭受的委屈或许多多少少与地方官员行政动机的弱化和降维有些关系。无论怎样，在当下激流勇进的中国政治生态中，旅游业已经占据了非同寻常的位置。过去掐着旅游业脖子的用地政策也逐渐宽松起来。在看到曙光的时候，我们需要回首一下旅游用地政策一路走来的痛点、泪点和亮点。

一、2009这一年，旅游业终于出手了

1、政策接力棒：2009年出台的《国务院关于加快发展旅游业的意见》中有这样一段描述“年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目。支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业”。

2、泪点：站在今天的角度看2009年的这个政策，会感觉到当时的旅游用地政策还只是大局发展中的一个小小问题，所以仅仅用了“适当增加”这样的字眼。

3、痛点：旅游用地改革没有任何经验，尚需摸着石头过河，前路风险重重。从《国务院关于加快发展旅游业的意见》的描述中也能感觉到，仍旧是把旅游用地当做旅游行业的事情，尚缺乏宏观、整体的视角，也缺乏系统性的解决方案。

4、亮点：这一年是旅游用地改革启动年，长期以来，旅游用地这个瓶颈一直掐着旅游业发展的脖子，现在，博弈开始了，旅游业必须把这个掐着脖子的手一点点掰开。

二、2012年——2013年，摸到了两块试金石

1、政策接力棒：2012年7月，国家旅游局正式颁布了《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》

，意见中针对旅游用地这样描述，“加大对民间旅游投资的用地保障力度。积极协调有关部门，加大对民间旅游投资的土地保障力度，在制定、实施土地利用总体规划和年度计划时，要统筹考虑旅游项目用地需求，合理安排用地指标。支持民间资本依照有关法律法规，利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目”。同年，国土资源部启动了5个地区作为试点。

但。原因在于，旅游用地涉及面广、风险控制难度大，国家需要谨慎考虑试点的推广。跟其他用地类型相比，旅游用地确实有其特殊性。一是涉及城乡用地。旅游用地不仅仅只涉及城市用地，随着“农家乐”、“采摘节”等农村旅游项目的兴起，农村用地使用量占旅游用地的比例不断提高，但郊区和农村旅游用地管理混乱，在程序和手续上都存在不同程度的违规现象。二是跟存量用地、未利用地密切相关。

2、痛点：2013年6月只有桂林一处试点方案获批，当年12月，《秦皇岛市旅游产业用地改革试点方案》获批。其他3个试点地区悬而未决。

3、泪点：

（1）2013年11月8日，由桂林市政府牵头，桂林旅游产业用地改革试点工作领导小组办公室在国土资源局正式挂牌，主要推动改革试点具体工作。请注意是在国土资源部挂牌，可见旅游业的工作真的是需要极强的部门协调，难怪李金早在上任后不久就发表长篇署名文章，阐述旅游+的理念。想想旅游+，此处应该有眼泪。

（2）很多地产商借旅游之名，行圈地之实。旅游用地在商人的阳谋中转化成了一个套取政策红利的神器。

4、亮点：2013年6月21日，经国土资源部5次考察调研，《桂林市旅游产业用地改革试点总体方案》正式获得国土资源部批复同意，成为首个获得通过的试点城市；当年12月，《秦皇岛市旅游产业用地改革试点方案》获批。

三、2014年，国家顶层设计的深度介入

1、政策接力棒：2014年《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》中专门拿出了一个篇章来阐述旅游用地解决方案。意见中说，“坚持节约集约用地，按照土地利用总体规划、城乡规划安排旅游用地的规模和布局，严格控制旅游设施建设占用耕地。改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合。编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求，规范用海及海岸线占用。年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业，修建旅游设施涉及改变土地用途的，依法办理用地审批手续。”

1、痛点：旅游产业用地改革启动近5年，进展非常缓慢。

2、泪点：成都、舟山和张家界3个城市的改革试点方案将不再批准。国土资源部给出的理由是不愿独自承担相关风险。

3、亮点：

（1）与5年前相比，“年度土地供应要适当增加旅游业发展用地”这句话仍旧保留了，新增加的“要改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合。编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求，规范用海及海岸线占用。”则体现了系统性解决方案的价值，使得旅游用地解决方案上升到了与城乡发展战略、海洋战略、国土空间战略相协调的层次。意味着旅游业发展已经成为国家顶层设计的重要议题。

（2）2009年国务院文件把旅游用地问题放在了“完善配套政策和措施”的篇章中，2014年则放在了“优化土地利用政策”的篇章中。如此变化，体现的是旅游用地解决方案的重要性和迫切性以及系统性。

（3）2014年1月23日，《桂林旅游产业用地改革试点若干政策》正式出台。试点政策包括旅游产业用地规划、旅游产业用地分类管理、农民利用集体土地参与旅游开发分享收益、落实优先促进旅游产业转型升级的供地、旅游产业用地改革试点保障等5个部分。

四、2015年，515战略语境下的改革再出发

1、政策接力棒：

（1）2015年8月4日国务院《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》，意见中针对旅游用地这样描述，“落实差别化旅游业用地用海用岛政策。对投资大、发展前景好的旅游重点项目，要优先安排、优先落实土地和围填海计划指标。新增建设用地指标优先安排给中西部地区，支持中西部地区利用荒山、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、石漠化土地开发旅游项目。对近海旅游娱乐、浴场等亲水空间开发予以优先保障。”

（2）2015年9月农业部会同国家发展改革委等11部门联合印发了《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》，通知中指出，“在实行最严格的耕地保护制度的前提下，对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目用地，各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排。支持农民发展农家乐，闲置宅基地整理结余的建设用地可用于休闲农业。鼓励利用村内的集体建设用地发展休闲农业，支持有条件的农村开展城乡建设用地增减挂钩试点，发展休闲农业。鼓励利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜。加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。”

（3）2015年9月《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》，提出了积极保障新产业发展用地、多种方式供应新产业用地、差别化保障新业态用地、鼓励盘活利用现有用地、引导新产业集聚发展。

痛点：旅游用地试点地区仍旧是桂林一枝独秀。

泪点：政策的诚意很浓，力度很大，此处的泪是感动的泪。

亮点：

1、强调实用性，针对不同地区采取差别化用地政策。比如，《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》指出：对新能源汽车充电设施、移动通信基站等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施用地，除支持采取配建方式落实用地外，还将依法设立地役权作为一种重要的用地方式予以推行。

2、强调全域性，从“用地”扩展到“用海”“用岛”，可见，旅游用地已经具备了大手笔的全域性空间思维。

3、强调联动性，国务院的政策一出，紧接着农业部、国土资源部联合发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部等部门立即联动响应。

4、强调战略性，旅游用地政策落实得好不好？协同的好不好？诚意够不够？火力猛不猛？已经成为了关系到大众创业万众创新国家战略的事情。

5、强调技术性，很多时候，缺乏技术指导的口号只能是口号，缺乏技术支持的策略，只能是策略。2015年的旅游用地政策则在技术层面强化了可行性和科学性。以“多种方式供应新产业用地”为例，就明确指出了技术路径：一是鼓励以租赁方式或先租后让、租让结合方式供应土地。二是在坚持发挥土地资源市场化配置决定性作用的同时，进一步发挥土地供应的政策引导作用，允许在不排除多个市场主体竞争的前提下，将产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件，同时加强对相应前置条件落实的监管。

作者：张栋平