谁的乡村？

接棒乌镇，金秋九月，在万众瞩目与期待中，第二届中国古村镇大会在位于黄河下游的“孙子故里”——山东滨州隆重举行。北京大学旅游研究与规划中心主任吴必虎教授作为大会主席，亲临大会主持并做了主题演讲。具体内容如下：

 

刚才从议程上看到我们还有两位嘉宾，一位是做乌镇开发和运营的陈向宏陈总，另外一位是北京第二外国语学院曹卫东校长，他们的讲稿都已经到我这里了，但是因为有重要的事情没有赶到这里，如有一位副总理级的领导要去乌镇，陈总要接待，鉴于这样的情况，接下来由我来滥竽充数一下，给大家来讲一些严肃的话题。

今天这个主旨演讲的安排很有意思，不是做旅游的人拼命在讲旅游，比如说田园东方的张诚总来自房地产界、阳光传媒集团的朱芸女士来自传媒界，他们的演讲都围绕乡村旅游和创意旅游，可是我一直做旅游的今天不讲旅游，我讲农村我讲乡村，所以我的题目叫做“谁的乡村？”，基本上不讲旅游。我想这个话题正好对前面两位的商业化，当然他们的商业模型对乡村的可持续发展是有帮助的，来更加冷的思考。我想这是一个很重要的话题，因为中国的乡村已经进入到了一个新的发展转型的关键阶段。

 

我会讲三个角度的问题，一个是制度制约，也就是说农民在法律上有哪些权利，有哪些义务。农村由传统的农业社会就地现代化、就地城镇化以后，现有的法律体系是不是不合适了？还是哪些问题，做一个冷静的思考和探讨。

第二个农村的产业要升级，不是过去仅仅种地这么简单的事情，而是多态融合和多态提升，就像刚刚张诚总讲的田园东方的实验，包括朱总讲的张北草原音乐节，草原音乐节是什么，属于娱乐业。我相信朱总可以继续在理论模型上加以提升，而不是赤裸裸的硬广，说我们擅长音乐节。同样的事情，如果我来讲我会讲逼格高一点的感觉。

第三个叫社会重构，农村全是老太太，全是留守儿童，爸爸妈妈全部进城打工了，乡村社会有一种溃败的感觉，所以农村社会如何构建新的社会结构是需要我们认真研究的。这三个话题还是比较严肃的，商业化程度少一些的。

一、制度制约：农民集体所有制已被架空？

 

制度制约，我核心的观点是农村的集体所有制实际上已经被架空了，集体所有制是说土地、当地的各种资源是农民集体所有，而且是以村集体为基本核算单位，也就是说乡政府，县政府，包括住建部、农业部这些部长们，能不能干预农民的生活，干预农民的生产过程，从法律上讲，这些部门是没有法律授权的，或者说部门立法与宪法冲突的。大家知道中国政府有一个施政方针叫做“法无许可不可行”，就是法无明文规定你就不能这样做，我们执政都要求有这样一个法治结构。

谁的乡村？应该说它的基本问题是乡村土地的物权问题。这个地是谁的，大家知道一九三几年至1949年新中国建立，毛泽东通过各种途径，那时候没有WiFi、没有微信、微博，只能是自己手写，然后通过延安电台相关的广播，南京或者重庆《新华日报》等途径说土地革命，土地革命以后结果给谁呢？给农民。这实际上就是说农村的物权归农民。

何谓物权？法律上特别清晰，它是直接支配，而不是间接支配，而且是排他的，就是说我能做，其他人不能做，这是我的。物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。这个物权是法律上的理解。

乡村土地所有权是谁的呢？实际上从《宪法》里面看非常清晰，是农民的，不是乡长的，不是县长的，也不是部长的。比如从1949年中国人民政治协商会议共同纲领，一个关键词特别清晰，叫做“农民土地所有制”。大家可以查一下，非常清晰，从地主阶级的封建土地所有制变成农民土地所有制，那时候把地主的地拿过来给农民，这是1949年的说法。到了1954年，宪法也是特别清晰的，叫做“农民的土地所有权”，农民是谁，是一家一户的具体农民。到了1975年，宪法有点变化了，叫做“社会主义劳动群众集体所有制”，第一你是劳动群众还不行，必须是社会主义的，社会主义劳动群众，不是一家一户农民的了，从1954年到1975年，其间有变化，单个农民家庭变成集体所有制，那么集体所有制到底是哪个集体呢，集体可大可小，全中国13亿人放在一起也是一个大集体。但是法律讲的非常清楚，要么是生产队，要么是大队，这两个单位作为集体的说法没有变化。1978年改革开放以后宪法又有变化，“社会主义劳动群众集体所有制”提法没有变，但是明确了以队为核算单位，这个队是生产队，不是村（大队）。

到了1982年，宪法出现较大的转变，提出家庭承包经营了，所有权淡化而强调经营权。当时因为邓小平和万里以安徽为试验，在全国推广包产到户，分到每家每户，农民特别高兴，但是农民没有学过法律，不知道1982年宪法有退步。第八条说农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，村这一级统一经营和分包到户相结合，这是双层经营体制，经营权这一块是强调的，但是所有权退步了，农民的集体所有权虽然还有，但是和统分结合的。所以到了1982年宪法之后，弱化了所有权，这方面一直没有改，延续到现在。

 

从全球角度来看，土地所有制是什么样的情况呢？应该说绝大部分国家允许土地私有，农民的土地属于私有，180个国家和地区是允许的。但是每个国家到底允许多少呢？实际上叫做公私兼有，就是中央政府和地方政府层面可共同所有一部分土地，私人也可以拥有一部分，即公有的部分和私人所有共同存在，但以私有为主，这是全球主要的土地制度。

再来看看现行《物权法》、《土地管理法》和《城乡规划法》是如何对农村土地物权（所有权、使用权、经营权）进行赋权或减权的。从物权法来说土地是集体所有，但是土地上的房子是农民所有，现在乱拆房子是侵犯物权的，因为它是私人的。

从《物权法》来讲，集体成员如何行使物权也规定的很清楚，是以村为单位。这个村可以是集体经济组织，可以是村委会，或者是两个以上的农民形成的集体组织，总的来说是以村为基本单位，也就是说一个地方土地物权的使用，从法律上来讲，是村集体组织，不是村以上的任何组织。

从《土地管理法》上来讲对于土地确权也是比较清晰的，第八条说农村和城市郊区的土地属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于农民集体所有。1982年之前，自留地明确说是个人所有，但是1982年宪法以后，把自留地也变成集体所有。就是集体一高兴，可以重新分的。

另外一个《土地管理法》对耕地保护特别严格，不管是城市化特别高的上海，还是城市化比较低的西部地区，每一个省一级单位要求都要有80%的耕地划入基本农田保护区，像北京、上海房价为什么高，这个地方的农田必须得80%保持耕种用途而不得作为建设用地响应更高水平的城市化。从全球来看，像美国东部沿海地区，全国70%、80%的人口可能集中在东部沿海，那东部沿海就没有必要保留那么多的耕地，但是中国的法律是这样规定的，不管是经济发达程度、城市化水平高低，《土地管理法》要求各个省都要将耕地的80%作为农田保护区，也就是说上海要种地，北京郊区也要种地，这完全是比较落后的一种小农经济立法思想。

另外一个是把农民的土地使用权和经营权进行分离，但是基本上以村内的流动为主，外面的流转是非常限制的，流转或者是用于农业耕作的可以出让经营权，但是所有权不能动，所有权只能村内部流动。

再从《城乡规划法》来看，大家发现，住建部主导的城乡规划法有过一次巨大变化。1989年立法叫《中华人民共和国城市规划法》，也就是说住建部部长只能管城市里面的建设规划。从2007年这个法改了，因为中国城市内部土地已经用完了，然后地方政府财政要靠土地赚钱，怎么办，法律改了，又开始欺负农民了，改成《城乡规划法》，这个变化非常大，政府干预乡村程度越来越高，原因很简单，就是看中农民的地。

最近住建部讲了2020年前要实现乡村规划全覆盖，大家如果看了我的公众号“虎说八道”，就知道我是反对这样的做法的，很多原因我就不再讲了。从《物权法》来讲，住建部是没有权力去干预村规划的，因为地是我们村集体的，村以上的单位是没有法律依据来干预我的。大家知道，过去政府过度干预乡村的结果就是乡村消失，大量美丽的旧乡村变成非常丑陋的社会主义新农村，大家看到（如下图）上面这三个是没有规划之前的乡村，特别美，下面三个是规划后的新农村，经过住建部主导推动的新农村建设，非常丑，远看像坟墓，近看像兵营，这就是政府过多干预的结果。

 

综合一下中国的立法情况，中国的农民在物权方面不断的被削弱，而且赋予你经营的权利和使用权很短，所以短期赋权，物权削弱，它的负激励后果非常严重。

第一个问题是物权削弱。比如说建国以来，1949年农民的土地所有制，1954年农民的土地所有权，1975年社会主义劳动群众集体所有制，1978年社会主义劳动群众集体所有制，1982年变成家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，强调经营，这时候所有权弱化。城乡规划呢？以前只是城市规划，从2007年开始包括了镇规划、乡规划和村规划。

第二个问题，租期或使用权时限很短。《土地管理法》规定农村土地经营期30年，农村土地承包法也是耕地30年，草原30—50年，林地30—70年，城市房子的地70年，这种短租行为或者叫作不稳定性，搞的大家心思都不稳定，它的恶果是什么？短期创业的积极性没有，这有两个后果。

第一个后果是不利于财富的创造。有一组数据，中国19%的富人的资产已经外移了，另外30%富人准备财产外移。海外投资都准备到美国、新加坡、加拿大买房子，所以大家知道，中国富人去买房子，拯救了美国的房地产。中国的房地产为什么那么多的危机，其中一个重要原因就是钱流走了。另外60%的富人想离开这个国家，大家知道富人意味着什么，他钱多并不重要，重要的是他会经营，会管理，会创造很多就业机会，来解决大家的就业问题。大家知道中国央企占有最好的资源，但是它只解决了很少的就业，60%的就业机会是民企提供的，所以社会稳定要靠这些富人。他们中的16%已经移走，还有44%正在考虑，也就是说60%，即其中一大半人不想待在这个国家，这是很糟糕的一个情况。当然外国的信托公司非常高兴，很多海外的信托公司就盯着中国富人。这是第一个问题，大家不想创业守业了。

 

第二个，负激励不利于文化积累。我们数一数中国世界文化遗产、文化艺术当中，很多是老百姓创造的，也就是说世界文化遗产来自于民间财富积累与土地私有及市场流通，如西递宏村是农民创造的，丽江古城是农民创造的，苏州古典园林是私人创造的，它不是政府投资的，开平碉楼与村落也是农民创造的，福建土楼是农民创造的。没有一个是住建部搞规划搞出来的，全是农民想怎么盖就怎么盖，这是文化积累。

 

如果按照我们现有的土地制度，我们会不会在200年以后，没有任何文化遗产留给后代？这个对不起后代呀。这是非常严重，也是一个非常重要的问题。所以我的建议叫做谁的地盘谁作主。中国物权法、宪法都讲的清清楚楚，中国的宪法规定是农村集体所有，集体来决定我要不要建房地产，要不要给东方园林，要不要给杨澜，不是住建部等部门说了算的，你没有权利，因为地不是你家的，是农民家的。你如果不想给农民，很简单可以把宪法改了，就是改几个字而已。如果想要宪法的尊严，那就落实宪法精神，让农民作主使用土地、享受土地用益物权、担保物权。

 

具体的建议是，农村土地租赁期可以延长，村集体决定要不要进入市场、怎么进入市场。当时邓小平说分地，每家每户分，由当地村集体农民共同选择。但是江苏华西村就没有分，因为村集体决定大家一起干，当时好多村是保留共同经营模式的，像咸阳的袁家村决定是一起干的。所以村集体选择农地转化，但是《土地管理法》对农民的控制简直不象话，简直把农民当农奴，只能在地里干活，只能种农作物，开发房地产想都不用想，小产权违法。

 

 二、产业升级：一二三产融合发展困境

大家知道农村的一二三产融合发展一直在提，但是一直搞不了。我们不仅要问：工业化和城市化，你要虐农到何时？我们一直在城市化过程中欺负农民，工业为核心的资源配置制度就是抑制农民，束缚农民，欺负农民。农民老实，我是农民的儿子，我爸现在还居住在盐城农村，我必须为农民说话。建国后政府实行城乡剪刀差，严重榨取农村的剩余价值，让城市得到发展。大家可以发现，工业用地长期占城市建设用地大头，可以说是免费的，低价的。全国到处都是开发区，这些开发区的地哪儿来的？全部是从农民手里拿的，而且是低价拿的，等一下说土地的拿法，很不符合市场规律的。

 

二元制度仍在剥夺农民土地用益物权，断绝了农民的融资可能。征收农民土地权益是按照土地上种的庄稼的价值来核算的，种棉花种玉米的价格乘以10倍、20倍，最多不能超过30倍的价值给农民进行补偿，但是卖的时候就不再按照上面种植的粮食的价格，而是土地本身的市场价值，那么翻几百倍呀，也就是说征收土地按农业价值补偿而出让时按工商业价值。大家知道上市公司面临破产，卖几套房子就好了。在这样的体制压迫下，农民不可能靠出让一部分村集体土地进行融资，然后进行投入和再生产，第一桶金永远没有，所以说土地补偿制度是欺负农民的。

二元制度仍将农民捆绑在农地、排除在市场之外。农村土地第一不得买卖，不管是个人还是村集体，但是根据《物权法》和《宪法》实际上是可以买卖的，这个是用益物权啊，因为他有土地权，是排他的，他有独立处置权。另外，未经依法批准不得将承包地用于非农建设，也就是说流转的时候也必须用于农业，这样就把农民进入二产、三产的道路堵死了。

《土地管理法》和《物权法》等各种法律严格控制农用地转建设用地，不管建设用地是二产还是三产，这是是法律的束缚。但是中央说农民要一二三产融合发展，咋就搞不起来呢？

 

中共中央2016年一号文件有一句话叫做“着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，一二三产业融合发展”。2015年的一号文件也提出要“推进农村一二三产业融合发展”，但就是发展不起来，为什么？因为一二三产融合发展就要求土地要一二三产融合配置，但《土地管理法》等不允许农民把地用于其他的作用。即使可以用于非农产业发展，但是必须走一个特别繁的法律程序，启用集体建设用地，但是很多农村以前没有搞过乡镇企业，也就没有多少集体建设用地，这对农村产业结构调整带来了很大的束缚。国务院也根据中央一号文件从人口—产业—土地方面发布了一些措施推进农村转型，每年发文件就是推不动，最大的问题就是法律没有改过来。

在目前农村面临产量提高、价格高昂、补贴下调、信息战争等新情况时，过去那种以“产粮、限地、唯农”为目标的法律制度还要墨守成规多久？长期以来，我们就一直被洗脑，认为中国必须搞计划生育，人口会一直增长，增长到18亿以上，所以必须死守农村18亿亩耕地红线，要保障国家的粮食安全，农村一定要以种地为主，别的啥也不能干。这种“科学的谎言”怎么来的，我们可以理性地分析一下。中国的粮食连续12年连续增长，但是还是不允许其他的用途。如法律说耕地一旦被占用必须等面积复垦，不管是城市化多么发达的地方，都必须复垦，实在不能就地复垦的，也要到别的行政区、也要到其他地方复垦。法律还规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，实际上非粮化才能赚钱，种葡萄1万块钱一亩，但是种玉米只有1千块钱一亩，但是法律规定不允许农民在基本农田保护区里面种林果赚钱。

 

世界粮食组织说一个国家只要有18%的库存销售比就够了，粮食安全即可保障，最高到30%。但是中国的情况是“四高”，12年连增长，高产量，高价格，高库存，高进口。我们为什么那么多库存，那么多产量还进口？因为外国粮食便宜。

但是还有一种情况就是万一打仗怎么办？在信息化和导弹部队时代，你打仗能打三年吗？现代化信息战争中解决了导弹基地和机场就不打了，两三个星期就解决问题，现在的冷战思维导致了我们国家把农业弄得太死了。

房价调控因城施策，只能让疯狂传染，财富向少数人转移，造成更大两极分化。大家知道，这两年房地产特别疯狂，农民有没有从房地产得到好处？最近两天，房子涨得厉害，有很多故事，上海人闹离婚潮，长沙有位青年，与女朋友同居已经怀孕了，由于没有房子不让结婚，最后跳桥自杀了。伴随着房地产高涨，一个连年亏损就要被取消资格的上市公司卖了两套学区房，马上就变成了盈利的公司保住了马夹。地是农民的，但地产狂欢却将农民排除在外，这就是不合理。所以我的建议就是放开建设用地，特别是沿海城市，发达地区珠三角、京津唐、长三角，提高建设用地供给，房子价格马上就会降下来，不要搞那么多苦逼的房奴。

如何实现乡村产业重构？土地、生态与文化资源是核心价值，就是靠土地、靠环境、靠文化，来实现乡村产业结构非升级。这个是我们讲的产业结构调整，必须动筋动骨，而且小打小闹是改不下去的。

 

三、社会重构：谁愿进城谁想下乡？

农村除了产业问题，社会问题也很严重，怎么处理？农民进城，市民下乡，这两个一进一出，土地制度要相应改变，因为不改变你无法促进社会的重组。

谁想下乡？高速城镇化造成乡村社会危机。由于时间关系，我把ppt很快放过去就不多讲了。

快速城镇化，使得中国的城镇数量增长，乡村数量相应大量减少，这是一个很大的社会变化。在高速城镇化背景下，自然村的崩溃，整个传统村落变成了只有老年人、留守儿童的一种社会状态，乡村社会面临崩溃。这种崩溃，面对农民进城以后，空心村的危机大量出现。空心村要复兴，怎么复兴？我们想出一个新的办法，即对农村的389961部队进行换血。

 

农民主动或被动进城时，却有另一批人想到农村寻找新乡愁，他们叫新乡绅，也叫还乡团，这是中国社会的一个巨大变化。这种变化跟中国的经济变化，中产阶级的形成是一致的。从世界银行的报告来看，中国城市中产阶级已经真的形成了。不同的省，可能中产阶级的规模不一样。基本看出来，沿海地区，以北京、广州、上海三个一线城市，8个二线城市，其他三线城市、四线城市，这些城市是中产阶级的主要核心，他们都有下乡怀旧、寻找乡愁的需求。

 

新乡绅的形成，是中国未来非常大的社会变化。过去的乡绅是不用下乡的，就住在乡下。1949年以后，传统的乡绅被消灭掉了，但是现在新的乡绅再次形成。

旧乡绅没落以后，田园东方那么多房子卖给谁？大地乡居的乡村社交场乡咖、在地美食风景食课的使用权出售给谁？实际上主要是给新乡绅。随着这样的乡绅出现并越来越多地下乡，就出来一个新的社会结构叫“村里来了新乡绅”。新乡绅时代主要是三种人的融合，一是本地村民、一是当地返乡的外出创业人员，第三个是外地人择居，三种人混居于一村，最后形成乡居时代。

 

城市居民的乡居需求，成为空心化乡村重新恢复活力的主要的社会动力。

为什么我们滨州能够变成一个新的开发模式？因为新乡绅时代来了，新乡居时代来了。

以下是大地乡居把农民的房子租下来，进行改造，一系列的图片。

 

谁的地盘谁做主，应当由村集体自主决策土地三权（所有权、使用权、经营权）。未来农村不仅有农民，而且也有市民，二者共同融合为乡村居民，共同建设诗意的乡居生活。要实现这一目标，就要放开土地政策，让农民有资本进城，让市民有土地下乡。

让农民有资本进城，这个资本是怎么来的？就是他的土地可以经营。市民有土地下乡，凯撒的归凯撒，上帝的归上帝，该政府管的政府就管，不该政府管的，政府就不要管。