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发布时间：2015-09-07
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2015年8月18日，国家旅游局局长李金早在全国乡村旅游提升与旅游扶贫推进会议上，向参会代表印发了署名文章《开明开放开拓，迎接中国“旅游+”新时代》，重申旅游业的跨行业特点，直指已经来临的旅游业新时代。似乎是对“旅游+”说法的立即响应，8月28日国家旅游局宣布成立中国旅游智库，一举突破原有研究格局，邀请大量跨界专家担任首批智库专家委员。“旅游+”具有深厚的学理基础，符合中国进入服务业引领的新型城镇化新形势，对很多地方政府的区域发展战略选择旅游型城镇化道路，将会产生广泛而深远的影响。
一、“旅游+”的学理基础
旅游业一直被看作是一个范围广、带动性强的产业。旅游活动作为旅游产业的基础，从学术研究特点看具有多学科、跨学科特点；从产业分类看具有跨部门、跨行业特点。对此，《旅游学刊》曾经刊发过《旅游系统：对旅游活动与旅游科学的一种解释》（吴必虎，1998）一文，指出应当用“旅游系统”来解释旅游活动与旅游科学的跨行业、多学科性质。从旅游活动的经济性质来看，旅游业的产业关联度非常大，与许多其它行业的发展密切相关。旅游业的发展，不仅直接给航空、铁路、公路等交通部门，旅馆饭店、餐厅饮食服务、商业网点、景区景点等带来客源和市场，而且间接地带动和影响了农林牧副渔、城市建设、加工制造、文化体育等行业的发展，甚至可能衍生出一些新的行业。凡是符合满足人们旅游需求的旅游产品、旅游消费和旅游供给都可以纳入旅游产业的范畴。
世界旅游组织1995年曾经建议用“旅游活动国际标准分类（SICTA，Standard International Classification of Tourist Activity）”将旅游活动划分为完全属于旅游业的产业部门和部分涉及旅游业的部门两种情况。这些活动在各行业中广泛分布，其中集中分布于批发、零售业；饭店和餐馆业；交通、仓储和通讯业；不动产、承租及经济活动、公共管理、其它社团、社会及个人服务等商业性行业或非商业性行业中。与旅游直接相关的产业类型有70多个，间接相关的甚至达140-150多个。2001年，世界旅游组织、经合组织、欧盟统计局等组织联合发布了《旅游卫星账户：推荐方法框架》（TSA：RMF），按照与旅游活动的关联程度将旅游业分为旅游特征产业、旅游相关产业和其他产业，作为全球统一的旅游产业统计标准。其中旅游特征产业包括一般饭店业、旅行社业、交通业、文化设施、休闲娱乐业等；旅游相关产业包括纪念品销售等零售业；其他产业指与旅游业关联很不明显，但旅游者需要购买这类产品的产业，如饮用水、汽油等。国家统计局于2015年8月6日出台的《国家旅游及相关产业统计分类（2015）》，也将旅游产业分为旅游业和旅游相关产业两大部分，其中旅游业是直接为游客提供出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等服务活动的集合（包括7大类21中类小类）；旅游相关产业是为游客出行提供旅游辅助服务和政府旅游管理服务等活动的集合（包括2大类6中类19小类）。尽管遗漏了旅游规划咨询行业，仍不失为国家统计部门正式认可的旅游跨行业产业分类。
随着旅游业高关联性逐步为人们所了解和重视，各行各业开始将旅游发展视为自身不可分割的产业板块，最明显的是房地产业和IT互联网产业对旅游业的接纳。房地产业在经历单纯的住宅地产、融合商业办公与酒店打造城市综合体后，开始结合旅游与文化打造城市文旅综合体，结合度假旅游打造度假休闲目的地。IT互联网产业则积极接纳旅游业，发展出旅游在线代理商OTA几大巨头，深刻改变了旅游业的交易方式，再造了全新的旅游产业生态，延长了旅游产业的纵深链条。
二、“旅游+”的政策基础
“旅游+”因应中国的时代机遇而生。经过改革开放30多年的发展，中国初步完成工业化，东部发达地区进入了后工业化发展阶段。生态环境质量受到空前重视，城市竞争力逐步转向产业结构腾笼换鸟领域。在此宏观政策背景下，以旅游业为龙头的服务业逐步走到新四化的排头兵行列。“旅游+”，充分契合了这一时代发展要求。
过去30多年，中国工业化和城市化发展突飞猛进，但旧式的发展路径，也带来了突出的问题：城镇化过度依赖工业化；工业化过程太野蛮；土地城市化快于人口城市化；城市缺乏充分吸纳就业的能力。严重的资源环境问题，揭示出中国过去三十多年发展模式正面临的严峻挑战。十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要建设美丽中国，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，节约集约利用土地、水、能源等资源，要传承文化，尊重自然，建设美丽乡镇，让城市融入大自然。在“工业化”之外和“工业化”之后，需要更新型的经济增长模式，选择之一就是大力培育行业关联性极强的旅游业。
中国经济结构正在经历着第二产业占主导向第三产业的转变。2013年，中国第三产业增加值首次超过第二产业。2014年中国GDP为63.6万亿元，第三产业占GDP比重达到了48.2%，超出第二产业3万亿元。旅游服务业是劳动力密集型产业，可以大量吸纳中低教育水平的新市民就业，解决社会的就业问题。在可以预见的未来，随着我国整体迈入休闲社会，旅游、休闲与娱乐产业，将会占有过半就业机会与GDP份额。
三、“旅游+”支持地方改变发展途径
除了在中央政府层面厘清认识，“旅游+”还需要地方实践的紧密配合。重化工业负面成本、土地财政被抑制、交通基础设施大面积改善，一拒一迎，地方政府纷纷选择建设旅游目的地作为当地的一条治理捷径，全域旅游渐成地方主官新认识。
前不久的天津滨海新区危化品爆炸事件，将重化工业的负面影响推到顶峰。政府和民众从单纯关注GDP转向了更切身的人类福祉——健康与可持续发展。旅游业作为服务业的龙头，通过环境友好型的旅游投资与消费，推动“旅游导向型城镇化”和“旅游导向型乡村现代化”。2012年以来，中国经济进入新常态，从保持了30年的高速增长转向中速稳定增长。各大城市的土地出让速度降低，相关财政收入减少。各地政府从依赖“土地财政”转变为经营城市，旅游项目是典型的中长期经营项目，具有极强的公共属性，能够创造稳定的现金流、大规模就业岗位、同时提升自身和周边土地价值。旅游业正好符合政府土地财政被抑制，必须经营城市的产业需求。
有拒更有迎，连续多年的政府强力投资为全国性的交通基础设施大面积改善、促进中远程旅游目的地建设，创造了举世瞩目的条件。中国高铁运营里程已经达到1.6万公里，未来10年还会竣工1万公里，基本实现“市市通高铁”，旅游业常说的“2小时出游半径”从原来的200公里拓展到600公里。中西部地区支线机场的建设极大缩短了旅游资源富集区与东部客源市场的距离，通行时间从10个小时以上缩短到3个小时以内。
发展旅游业成为地方政府区域发展政策的优先选择。对于地方政府而言，以旅游业为龙头的现代服务业，门槛易入，是最容易发展也是最具前景的产业。旅游产业具有极强的带动效应，能够很好解决新型城镇化和农民就地就业的问题；旅游业将会成为地方第三产业发展的引擎，逐步扭转二产比重过高的现状，推动地方产业结构向着更健康、更优化的方向不断演进。目的地建设，需要地方政府发挥“旅游+”的跨部门融合作用，力推多规合一，打造全域旅游。旅游全域化，响应了观光益智旅游、休闲度假旅游和商务会展旅游全面发展条件下对旅游目的地的生态环境、基础设施、旅游吸引物、法规政策、公共服务和安全舒适的整体要求，是一个城市或一个区域目的地内以政府为主导、全社会共同参与的综合治理目标，也是外来旅游者在该目的地内获得的各方面服务与体验的全面满意目标。没有“旅游+”，就很难实现全域旅游。
一些地方已经在实践“旅游+”的治理行动。在最新的《京津冀协同发展规划纲要》中，北京终于痛下决心去掉了“经济中心”这一帽子。旅游业作为高端服务业的龙头，是唯一能够在北京四中心当中起到“合纵连横”作用的产业。无论是政治中心、文化中心，还是国际交往中心和科技创新中心都与旅游业有着密切关系。旅游+政治，对内可以让旅游成为塑造国民意识形态和国家形象的教化工具，对外可以让旅游成为改善国家关系的润滑剂；旅游+文化，可以形成文旅双链条发展模式，以文促旅，以旅促文，二者互动发展，和谐共生；旅游+国际交往，可以让旅游成为国际战略的先行者和开拓者，以旅游为纽带，启动并推进中国的国际战略；旅游+科技创新，可以催生新的经济形态，响应国家“大众创业，万众创新”的战略。可以说，“旅游+”是北京“四中心”定位的融合力与带动力，能够将“四中心”定位中所关联的各类经济活动、文化活动和政治活动连接起来，起到提纲契领的作用。
四、“旅游+”的“法治”要求
毋庸讳言，李金早是一位颇有个人魅力和领导魄力的行业主官，观察其并不算长的上任时间里，已经连续抛出一系列引起行业震动的观点和行动，发表署名文章《旅游要发展，厕所要革命》和《“旅游+”新时代》，引发朝野震动。履职以来，推动国务院及多个相关部委出台旅游发展相关文件，其中包括影响巨大的《国务院关于促进旅游投资与消费的意见》和《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》及任务分解表。但是这里我们想更加强调的是，推动“旅游+”，需要一系列的法律、制度的配套支持。而恰恰在这一点上，我们面临着严峻的挑战和巨大的困难。
“旅游+”涉及多部门、跨行业，一部《旅游法》，仅仅解决了其中最为基础的立法支持和旅游行政授权。但多年来部门利益主导下形成的法规体系显然难以满足“旅游+”所期待的制度要求，与旅游业健康发展要求不符、过时的法规比比皆是，需要协调各方利益，积极完善涉旅法规。略举数例，便可理解要实现改革红利殊为不易。
中国人均收入水平已经达到普遍的休闲度假需求，作为度假旅游目的地建设所必须的高尔夫、娱乐主题公园，面临的却是被妖魔化。放眼全球，世界知名度假胜地，都离不开高尔夫产品的开发。日本的人均耕地及用地现状比我国更加严峻，但日本每十万人中拥有的高尔夫球洞数量比我国高出许多倍。解决这一困境的焦点在于高尔夫球场究竟该为谁而建，避免被房地产化。主题公园作为休闲度假娱乐旅游产品，却无端受到有关部委的限制政策，2011年8月5日国家发改委牵头发布《关于暂停新开工建设主题公园项目的通知》，旅游产品不经过国家旅游局而出台限制政策，有关部委也是醉了。
购物旅游需要国家相关政策的支持。伴随着中国经济的发展，2014年中国出境人数达1.2亿人次，旅游花费达1400亿美元。在国人购买力持续上升的驱动下，中国应该打造更多购物特区，出台相关政策支持，以跟海外同样的价格优势建设购物天堂。购物旅游的发展不仅有利于满足国人日益增长的旅游消费需求，也有利于解决“海外购物，中国制造”的尴尬境地，消除所谓“旅游贸易逆差”，更有利于消费资本在国内市场的合理分配。
乡村旅游发展需要土地确权、权益流动的顶层支持。土地确权是乡村旅游和乡村现代化绕不过的难题。土地确权中，土地承包经营权确权登记颁证已经取得广泛成果，但宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证进展缓慢。土地确权，有利于农业经济的投资者、管理者、经营者，从而有助于农业的进步和农村经济的发展。2015年8月10日，国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。确定推进农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（“两权”）抵押贷款试点工作。赋予“两权”抵押融资功能，盘活农民土地用益物权的财产属性。一旦试点成熟向全国推广，“两权”可以成为全国农民的财产，取得土地作为可交换资产的各种权益，极大推动乡村旅游和乡村现代化。
作者：吴必虎、朱虹
来源：中国旅游报
